Uzasadnienie
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 29 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 109 pkt 2 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.) i § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. nr 59, poz. 580), w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą odmówił I. T. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] października 2011 r. I. T. za pośrednictwem pełnomocnika złożyła wniosek o przydział lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w W. przy [...] w trybie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
W uzasadnieniu wskazała, iż jest wdową po zmarłym emerytowanym funkcjonariuszu ABW L. T., któremu przydzielono tenże lokal decyzją z [...] grudnia 2002 r. Podniosła także, iż przyznano jej prawo do policyjnej renty rodzinnej.
W kolejnym piśmie na zapytanie organu wskazała, iż przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy [...] Podkreśliła, iż ww. lokal przy [...] w W. zajmowała wraz ze zmarłym mężem, gdzie dokonała wraz z mężem remontu, a także wyposażyła go w meble, oraz że przeniosła tam swoje centrum życiowe. I. T. stwierdziła również, że ponosi od śmierci męża wszelkie opłaty związane z mieszkaniem.
Dnia [...] marca 2012 r. wnioskodawczym ponownie zwróciła się o przyznanie ww. lokalu mieszkalnego, wskazując jak dotychczas, podnosząc również na swój zły stan zdrowia.
W dniu [...] czerwca 2012 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał decyzję nr [...] odmawiającą przydziału I. T. przedmiotowego lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wskazano, iż skarżącej, jako osobie posiadającej lokal mieszkalny (w formie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu) w L. przy [...], lokal mieszkalny nie przysługuje. W toku czynności wyjaśniających organ ustalił także, iż I. T. w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w W. przy [...] nie zamieszkuje, a jej centrum życiowe znajduje się poza W. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r., złożonym za pośrednictwem pełnomocnika, I. T. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, iż spełnia przesłanki do przydziału jej ww. lokalu mieszkalnego, a lokal, który posiada w L. przy [...], nie znajduje się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 102 ust. 2 ustawy o ABW.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wyjaśnił, że kwestię uprawnień członków rodziny zmarłego, emerytowanego funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego reguluje art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW. Zgodnie z art. 29 ust. 2 prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przepis art. 29 ust. 1 stanowi natomiast, iż funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Organ ustalił, iż skarżąca posiada lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy o ABW. Nadto skarżąca nie wykonuje obowiązków służbowych w rozumieniu ustawy. Posiadanie przez nią lokalu mieszkalnego w L. stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego wymienioną w art. 109 pkt 2 ustawy o ABW.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję I. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, tj. art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 ze zm.), zwana dalej "ustawą", w związku z art. 109 pkt 2 i 102 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 ze zm.), zwana dalej "ustawą o ABW", poprzez odmowę przydziału lokalu mieszkalnego pomimo, iż spełnia ustawowe przesłanki do takiego przydziału.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o ABW i w większości powtórzyła argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 112 ustawy o ABW poprzez działanie z naruszeniem zasad legalizmu i oparcie decyzji odmawiającej skarżącej prawa do lokalu ze względu na brak centrum życiowego w Warszawie, co nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wskazała także, iż fakt, że nie jest funkcjonariuszem ABW nie ma znaczenia dla sprawy.
W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne cechują, m.in. zasady: dwuinstancyjności oraz skargowości. Zasada dwuinstancyjności oznacza prawo strony i obowiązek organów do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach przez dwa różne, choć hierarchicznie powiązane, organy administracji publicznej. Natomiast z zasadą skargowości wiąże się możliwość wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przy czym wniosek wszczynający postępowanie musi być skutecznie wniesiony. Należy dodać, że od orzeczenia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydanego w I instancji stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. Pomimo odformalizowanego charakteru wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi jednak spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 63 k.p.a., w tym zawierać również podpis osoby je wnoszącej. W przypadku zaś, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera braki formalne, organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego wniosek do usunięcia braków w określonym terminie.
Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w terminie otwartym do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącej – adw. R. G. – nadał w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2012 r. Jednakże pismo to nie zostało podpisane przez pełnomocnika skarżącej, nadto braku tego nie zauważył również Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez wezwania pełnomocnika do usunięcia braku formalnego pisma poprzez jego podpisanie.
Tymczasem braki formalne wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powodują, że nie można uznać czynności strony za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak podpisu strony lub jej pełnomocnika pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck Warszawa 2006, s. 363 i 584), ponieważ postępowanie odwoławcze przed organami administracji publicznej oparte jest na zasadzie skargowości, czyli wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony (art. 127 § 1 k.p.a.). Konsekwencją braku skutecznie wniesionego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest uznanie, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a zatem z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji publicznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, stąd Sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego powinien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie, w zależności od zachowania pełnomocnika strony, rozpatrzyć wniosek merytorycznie lub stwierdzić jego niedopuszczalność.
Wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 132 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i art. 209 p.p.s.a.