Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] odmawiającą T. C. przyznania w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy.
Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:
Wnioskiem z dnia 14 marca 2007 r. T. C., reprezentowana przez pełnomocnika - męża T. C., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. We wniosku strona podniosła, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji (okresowo od dnia 8 czerwca 2006 r. do 30 listopada 2008 r.). Z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia i znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej. Decyzją ZUS Inspektoratu w D.nie przyznano jej świadczenia w trybie ustawowym, bowiem w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tylko przez 2 lata były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Wnioskodawczyni podniosła, iż przez 20 lat nie mogła podjąć pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym synem.
Od 2002 r. niepełnosprawny syn uczęszcza do ośrodka szkolno opiekuńczego. Dopiero od tego czasu wnioskodawczyni mogła podjąć zatrudnienie (syn wymagał opieki w czasie pozaszkolnym) i starała się podjąć pracę zarobkową.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania T. C. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 49 lat życia zainteresowana udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 9 lat, 11 miesięcy i 14 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych zostały wykazane tylko 2 lata, 11 miesięcy i 28 dni tych okresów.
Ponadto w latach 1989-1995, 1995-1999 oraz 2001-2005 nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W wymienionych przerwach strona nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, a zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Poświęcenie się zaś obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególna okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem, pełnomocnik T. C.wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku odwoławczego T.C.podniósł, iż jego żona jest całkowicie niesprawna fizycznie i wymaga stałej opieki. Aby taką opiekę obłożnie chorej żonie, jak również niepełnosprawnemu synowi, zapewnić on sam musiał zwolnić się z pracy. Odnosząc się do wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przerw w zatrudnieniu wymieniony podniósł, iż w 1982 r. jego żona urodziła trzecie dziecko z porażeniem mózgowym i niedorozwojem umysłowym. Po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego i wychowawczego w 1989 r., aby opiekować się stale niepełnosprawnym M., T. C. była zmuszona zwolnić się z pracy. W okresie od dnia 1 czerwca 1995 r. do dnia 31 sierpnia 1995 r. wnioskodawczyni podejmowała pracę w godzinach popołudniowych przy sadzeniu lasu, zaś w okresie od dnia 1 lutego 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. udało jej się znaleźć prace na umowę zlecenie.
Następnie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Przyczyną braku wypracowania przez nią wymaganych do nabycia uprawnień ustawowych okresów składkowych i nieskładkowych stała się opieka nad bardzo chorym dzieckiem, podyktowana odpowiedzialnością rodzicielską i świadomym poświęceniem własnego dobra na rzecz dobra dziecka.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie. Podkreślił, iż z akt administracyjnych nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. W okresach od 1 maja 1989 r. do 13 czerwca 1995 r., od 1 września 1995 r. do 31 grudnia 1999 r. oraz 1 stycznia 2001 r. do 31 stycznia 2005 r. T. C. nie legitymowała się żadnym okresem składkowym i nieskładkowym. To nie stan zdrowia był powodem niewykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem, bowiem całkowita niezdolność do pracy stwierdzona stosownym orzeczeniem datuje się od dnia 8 czerwca 2006 r. Ponadto na przestrzeni 48 lat życia strona udowodniła niespełna 10 lat okresów składkowych i nieskładowych, co jest okresem nieadekwatnym do jej wieku.
W aktach sprawy nie ma wystarczających dowodów, które wskazywałyby, że zainteresowana nie podejmowała zatrudnienia skutkującego wypracowaniem dłuższego stażu ubezpieczeniowego, z przyczyn zasługujących na potraktowanie ich jako szczególnych, wyjątkowych. Sam fakt zarejestrowania się strony w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Ponadto, opiekowanie się dziećmi przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (żłobki, przedszkola), nie może być uznane za szczególna okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego nawet w sytuacji, gdy dziecko ze względu na niepełnosprawność wymagało zwiększonej opieki.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez pełnomocnika T. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazując zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż wszystkie udowodnione okresy ubezpieczenia T. C. zostały zaliczone do jej stażu ubezpieczeniowego. Niemniej pozostaje faktem, iż przyczyną braku ubezpieczenia skarżącej była rezygnacja z pracy w celu poświecenia się opiece nad chorym synem. Ciężar utrzymania rodziny, w tym żony, spoczywał wówczas na mężu skarżącej i tak jest obecnie. Rezygnacja z pracy z przyczyn rodzinnych nie ma charakteru okoliczności szczególnej – jest wyborem strony. Sama zaś trudna sytuacja, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy.
Ustanowiony w sprawie dla skarżącej adwokat z urzędu, w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2008 r., podtrzymał złożoną do Sądu skargę T. C. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa wg norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił obrazę przepisów procesowych, tj. art. 7, 9, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez: 1) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 2) brak wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, 3) brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 83 ww. ustawy. W uzasadnieniu pisma procesowego poniesiono m.in., iż organ orzekający w sposób nienależyty zbadał sprawę, przez co nie ustalił właściwie stanu faktycznego sprawy. Organ nie zbadał i nie wyjaśnił dlaczego skarżąca musiała zająć się opieką nad chorym dzieckiem i nie mogła wówczas podjąć pracy. Liczna dokumentacja medyczna, której kopie załączono do pisma procesowego, wskazuje jednoznacznie, iż dziecko wymagało stałej opieki i ćwiczeń rehabilitacyjnych osób najbliższych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym postawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z argumentacji Prezesa ZUS powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego o całkowitej niezdolności do pracy skarżącej w okresie przypadającym przed czerwcem 2006 r., to wnioskodawczyni miała możliwość kontynuowania ubezpieczenia społecznego. Sama zaś decyzja skarżącej o zajęciu się opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem była jej świadomym wyborem i jako taka nie może być kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności w rozumieniu ww. przepisu.
Takie stanowisko organu wskazuje, iż nie ustalił on stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiających wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazła się skarżąca. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania tak dużych przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Z załączonej przez pełnomocnika skarżącej dokumentacji i akt administracyjnych wynika, iż skarżąca 20 lat swego życia, przypadającego na najefektywniejszy okres aktywności zawodowej, poświęciła na stałą, całodobową opiekę nad własnym dzieckiem dotkniętym porażeniem mózgowym i opóźnieniem rozwoju psychoruchowego. Stwierdzona choroba dyskwalifikowała syna skarżącej jako dziecko zdolne do pojęcia nauki i rehabilitacji w ogólnie dostępnych placówkach oświatowo wychowawczych.
Rodzice niepełnosprawnego M. pomocy w opiece na dzieckiem mogli poszukiwać jedynie w specjalistycznych ośrodkach rehabilitacyjnych. Najbliższy od miejsca zamieszkania skarżącej – G., jak wynika z ww. dokumentacji, znajdował się w oddalonym o 70 kilometrów S.. Jednakże zalecenia lekarzy wskazywały na potrzebę opieki bliskiej osoby i wykonywania stałych ćwiczeń rehabilitacyjnych. W tych okolicznościach trudno czynić skarżącej zarzut, iż zrezygnowała z kontynuowania pracy zarobkowej na rzecz opieki nad dzieckiem. Zachowanie strony należałoby raczej oceniać w kategoriach stanu wyższej konieczności, związanego ze szczególnymi okolicznościami, spowodowanego brakiem realnych możliwości zapewnienia dziecku należytej opieki poza domem rodzinnym. Społecznie nieakceptowanym rozwiązaniem byłoby przedkładanie interesu rodzica nad dobrem dziecka, zwłaszcza dziecka ciężko chorego. Trzeba również wziąć pod uwagę, że w tym czasie nie były angażowane środki publiczne na utrzymanie niepełnosprawnego dziecka, bowiem cały ciężar finansowy z tym związany spoczywał na jego prawnych opiekunach.
Odmienna od powyższej ocena sytuacji skarżącej mogłaby by być inna tylko w przypadku wykazania, iż miała ona realną możliwość wyboru, a nie została do tego w wyniku szeregu czynników od niej niezależnych zmuszona, pozostania opiekunem i rehabilitantem dziecka, a nie osobą czynną zawodowo. Organ nie poczynił w tym zakresie jakikolwiek ustaleń, a w takiej sytuacji nieuprawnione jest stwierdzenie, iż stan faktyczny sprawy nie wskazuje na zaistnienie przesłanki szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy.
Należy również dodać, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności trzeba brać pod uwagę, lecz nie mają one w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca w okresie, kiedy była zdolna do podjęcia zatrudnienia i zwolniona z obowiązku stałej opieki nad synem (2002 – czerwiec 2006) dążyła do pozyskania pracy zarobkowej. Pomimo długiej przerwy w zatrudnieniu, w wieku 47 lat, zamieszkując w małej miejscowości na terenie objętym dużym bezrobociem, udało jej się w okresie od 1 lutego 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. zatrudnić na umowę zlecenie. Następnie, do czasu zdarzenia czyniącego ją całkowicie niezdolna do pracy, pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Powyższe świadczy o dużej determinacji i chęci kontynuowania ubezpieczenia społecznego w celu zapewnienia sobie świadczenia z FUS, do którego prawa w ustawowym trybie już prawdopodobnie nie nabędzie.
Rozpatrując wniosek odwoławczy T. C. organ będzie obowiązany ponownie, wnikliwie ocenić całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy uwzględnieniu zarzutów w nim zawartych oraz powyższych rozważań Sądu i wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby decyzja ta była zrozumiała dla adresata i wskazywała jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydawaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).