Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 330 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2019 r., znak:[...], o odmowie udostępnienia informacji, na jaką kwotę Gmina O. zbyła swój majątek od roku 2007 do września 2018 roku, z rozbiciem na rok zbycia, z oznaczeniem nieruchomości w ewidencji, powierzchnię nieruchomości, jej położenie, przeznaczenie nieruchomości, cenę wywoławczą, cenę osiągniętą oraz osobę nabywcy - dla nieruchomości oraz rok zbycia, rodzaj ruchomości, cenę wywoławczą, cenę osiągniętą oraz osobę nabywcy – dla ruchomości.
Jako powód odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej organ wskazał brak szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji publicznej przetworzonej.
Ustalono, że liczba transakcji sprzedaży nieruchomości i rzeczy ruchomych dokonanych przez Gminę w latach 2007-2018 wynosi około 100. Zatem wydobycie żądanych przez skarżącego informacji wymagałoby przeanalizowania kilkuset stron dokumentów: uchwał Rady Gminy, aktów notarialnych - umów sprzedaży nieruchomości oraz faktur, które nie są usystematyzowane w gotowe zbiory, a ponadto zostały już zarchiwizowane. Mając na względzie obsadę kadrową Urzędu (20 osób), przygotowanie żądanej przez skarżącego informacji, wymagałoby ponadstandardowego zaangażowania i powodowało istotne zakłócenia w realizacji przez Urząd Gminy O. jego podstawowych zadań.
Wójt Gminy O. nie dysponuje rejestrem podjętych w latach 2007-2018 uchwał, dotyczących zbywanych nieruchomości, jak również nie posiada gotowego zestawienia dokonanych transakcji kupna - sprzedaży z okresu 2007 do 2018 roku, które pozwoliłyby na sprawne sporządzenie zestawienia żądanej informacji.
Podniesiono również, że dodatkowym utrudnieniem w udostępnieniu informacji, zarówno w zakresie zbycia nieruchomości, jak i sprzedaży rzeczy ruchomych, jest konieczność anonimizacji danych podlegających ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Wnioskodawca zaś pomimo wezwań, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądnej informacji.
Organ podniósł, że w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej, interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań dla dobra danej społeczności.
Tymczasem, wobec braku wyjaśnień ze strony skarżącego, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, nie można przyjąć, iż uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Organ wyjaśnił, że poprzednie decyzje organu I instancji o odmowie udostępnienia skarżącemu ww. informacji publicznej były uchylane przede wszystkim z tego względu, iż organ ten nie wskazywał nawet szacunkowej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości przez Gminę w ww. okresie, co nie pozwalało na ocenę, czy ze względu na ilość dokumentów wymagających analizy, wydobycie żądanych przez skarżącego informacji wymaga ponadstandardowego zaangażowania środków osobowych oraz rzeczowych i spowoduje tym samym istotne zakłócenia wykonywania przez Urząd Gminy O. jego podstawowych zadań.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] lipca 2019 r., P. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił organowi przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, a także, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Jego zdaniem, przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą, wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej.
Ponadto zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a., z tego względu, że organ II instancji wyrażając stanowisko, przez pięć kolejnych uchyleń decyzji organu I instancji, wskazywał, iż budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, czym utwierdzał wnioskodawcę w przekonaniu, iż żądana informacja jest informacją prostą. W zaskarżonej decyzji SKO w C. nagle wycofało się, z tego stanowiska, czym naruszono zasadę zaufania publicznego.
Zwrócił uwagę, że w swoich odwołaniach i pismach wskazywał, że interes publiczny, w przypadku mienia komunalnego istnieje z mocy prawa, jednocześnie wykazując interes publiczny. Podał, że udostępnienie żądanej informacji, jest formą działań antykorupcyjnych służy lepszemu gospodarowaniu tym mieniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodzić się należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).
W przedmiotowej sprawie, udostępnienie informacji publicznej na temat kwoty, na jaką Gmina O. zbyła swój majątek od roku 2007 do września 2018 r., z rozbiciem na rok zbycia, z oznaczeniem nieruchomości w ewidencji, powierzchnię nieruchomości, jej położenie, przeznaczenie nieruchomości, cenę wywoławczą, cenę osiągniętą oraz osobę nabywcy - dla nieruchomości oraz rok zbycia, rodzaj ruchomości, cenę wywoławczą, cenę osiągniętą oraz osobę nabywcy - dla ruchomości, stanowi niewątpliwie informację przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Jest to bowiem informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.
Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, jak sugeruje się w skardze, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów.
Argumentacja w tym zakresie podana w decyzji opisuje proces przygotowania żądanej informacji i przekonuje o uznaniu jej za informację publiczną przetworzoną.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
Skarżący nie wykazał, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez niego okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu.
Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/05, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).
Tak więc działanie wnioskodawcy, nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym", nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.
Uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest, co najwyżej, ukierunkowany na podstawowe – "niekwalifikowane" – realizowanie interesu publicznego.
Wnioskodawca, żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla istotnego kręgu potencjalnych odbiorców, którego "znaczność" wyznaczona jest materią żądanej informacji, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla dobra ogółu, polepszenia funkcjonowania danej społeczności wyróżnionej ze względu na cechę relewantną, czy całego Państwa, poszczególnych jego organów itp.
Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.
Skarżący wyjaśnił, że uzyskanie wnioskowanych informacji służy przeciwdziałaniu korupcji oraz lepszemu gospodarowaniu mieniem komunalnym, jednak nie wykazał, w jaki sposób uzyskanie przez niego wnioskowanych informacji może faktycznie przyczynić się do zapobieżenia korupcji oraz usprawnienia gospodarowania majątkiem Gminy.
Wobec tego nie można przyjąć, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawca tej przesłanki nie wykazał, to w rezultacie należało uznać, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.