Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego C. P. (ur. [...] maja 1953 r.) z dnia [...] czerwca 2016 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), odmówił przyznania wymienionemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie posiadają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 63 lat życia udokumentował tylko 8 lat 11 miesięcy i 29 dni okresów składkowych, 3 miesiące i 28 dni okresów nieskładkowych oraz 5 lat 6 miesięcy i 2 dni okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ponadto zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat ubezpieczenia wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udokumentowano żadnych okresów ubezpieczeniowych.
Z kolei pierwsze zatrudnienie poparte opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe podjął w dniu 3 sierpnia 1982 r., tj. w wieku 29 lat. Natomiast w latach 1989 – 1990 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Nie bez znaczenia też pozostaje fakt, że z dniem 16 sierpnia 1994 r. zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do chwili obecnej, tj. przez prawie 22 lata nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Zatem w ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, zaś przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niezależnie od powyższego z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że skarżący został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy i w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka całkowitej niezdolności do pracy. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
We wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wskazał, że spełnia wszystkie warunki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto nie mógł znaleźć zatrudnienia, zaś częściowa niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, bowiem ma 64 lata i w tym wieku nie jest w stanie znaleźć żadnego zatrudnienia z uwagi na rozpoznane schorzenia, a ponadto nie posiada niezbędnych środków do życia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia z dnia [...] września 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący nie osiągnął jeszcze wieku emerytalnego, zaś pojęcie całkowitej niezdolności do pracy zostało zdefiniowane w art. 12 ustawy. Łącznie zaś skarżący ma udokumentowany okres 14 lat 9 miesięcy i 29 dni okresów ubezpieczeniowych, zaś aby okres bezrobocia można było uznać jako szczególna okoliczność, to należy wykazać, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową aktywnością.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący C. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że nie mógł znaleźć zatrudnienia i utrzymywał się z prac dorywczych. Ponadto organ nie zastosował się do reguł postępowania zawartych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i w art. 107 § 3 k.p.a., zaś przepis art. 83 ust. 1 ustawy, nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2016 r., poz. 23), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.).
Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, nie naruszając wskazanych powyżej przepisów.
Z treści cytowanego już wyżej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają – jak już wyżej wskazano – cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżący nie spełnia po pierwsze przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Jak wynika bowiem z orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r., C. P. jest częściowo niezdolny do pracy do dnia 30 czerwca 2017 r. Po drugie natomiast, brak jest w sprawie szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych, a zatem nie została spełniona druga z przesłanek. Za okoliczności te bowiem można uznać wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, zaś skarżący w czasie 45 lat aktywności zawodowej, udokumentował jedynie nieadekwatny okres ubezpieczenia wynoszący 14 lat 9 miesięcy i 29 dni, tj. 1/3 okresu aktywności zawodowej, będąc w tym czasie zdolnym do pracy.
Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, jednakże z drugiej strony podkreślić należy, że sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej.
Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.