Uzasadnienie
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanym na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem [...] września 2010 r. obniżył M.U. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 595 zł miesięcznie, zaś na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Powyższy rozkaz organ uzasadnił faktem przebywania policjanta na długotrwałych zwolnieniach lekarskich od [...] czerwca 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. oraz od [...] maja 2010 r. do [...] sierpnia 2010 r. i nierealizowaniem przez niego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy [...].
Natomiast nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu uzasadniono interesem społecznym tożsamym z interesem służby.
W odwołaniu od powyższego rozkazu M.U. zarzucił mu błędne ustalenia faktyczne oraz prawne polegające na przyjęciu, że przebywanie przez policjanta na zwolnieniu lekarskim z powodu złego stanu zdrowia, jest podstawą do negatywnej oceny jego pracy, a w konsekwencji uzasadnionym przypadkiem dającym podstawę do obniżenia dodatku służbowego.
Ponadto podniósł, że nie zachodzi żadna z przesłanek nadania rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności.
W związku z tym wniósł o jego uchylenie w całości i wstrzymanie jego wykonania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, przysługuje dodatek funkcyjny. Z treści art. 104 ust. 3 wynika natomiast, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Szczegółowo sprawę dodatków do uposażenia reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). I tak, w myśl § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione są od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Z § 9 ust. 5 wynika natomiast, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, a przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 8 ust. 5 pkt 2 dodatek funkcyjny można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.
Organ podniósł, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż dodatki do uposażenia przysługują za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.
Tymczasem z uwagi na nieobecność policjanta w służbie z powodu choroby w okresach od [...] czerwca do [...] grudnia 2009 r. oraz od [...] maja 2010 r. do chwili obecnej, wskazane zadania są realizowane przez innych policjantów [...].
Organ zauważył również, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Bezspornym jest natomiast, w jego ocenie, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy jest zmianą, mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego, której wysokość w odniesieniu do M.U. jest jedną z wyższych w Policji na stanowisku [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przyczyną obniżenia policjantowi dodatku służbowego nie był fakt popełnienia przez niego przewinienia dyscyplinarnego lub stwierdzenie w okresowej ocenie czy opinii służbowej niewywiązywania się z obowiązków służbowych, które to okoliczności stanowią odrębną przesłankę obniżenia bądź cofnięcia dodatku służbowego.
Powodem natomiast nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności był ważny interes tożsamy z interesem służby, przejawiający się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez M.U. kwoty dodatku służbowego do wymogów określonych przepisami prawa.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.U. zarzucił jej:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i uznanie, że przepis ten jest podstawą prawną do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, a nadto § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez uznanie, że zostały szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające obniżyć skarżącemu dodatek służbowy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie treści art. 10 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 7, art. 77 poprzez nierozpatrzenie i niezbadanie w sposób wyczerpujący przez organ odwoławczy wszystkich wskazanych naruszeń przepisów oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie właściwej podstawy prawnej i uzasadnienia.
Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że wskazany przez organ art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jest przepisem mającym na celu ochronę pobieranego przez funkcjonariuszy Policji uposażenia m.in. w okresie choroby, pod działaniem pracodawcy zmierzającym do jej pozbawienia.
Nie można go uznać za podstawę prawną do pozbawienia policjanta prawa do dodatku służbowego tylko z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim i w sytuacji, kiedy nie zaszły zmiany mające wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Natomiast § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia taką podstawę mógłby stanowić tylko wtedy, kiedy istniałaby prawomocna opinia zawierająca negatywną ocenę pracy funkcjonariusza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne, zaś zarzuty skargi uznał za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W myśl przepisu art. 104 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (ust. 3). Z kolei art. 104 ust. 6 stanowi delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W wykonaniu m.in. powyższej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).
Zgodnie z treścią § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 sotsuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust.
6. Stosownie natomiast do przepisu § 8 ust. 5 pkt 2, dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.
Powyższe przepisy stanowiły podstawę prawną do obniżenia M.U. – [...], dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, z uwagi na przebywanie od [...] czerwca do [...] grudnia 2009 r. oraz od [...] maja 2010 r. na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a tym samym nierealizowanie przez niego zadań i czynności służbowych. Należy jednak zauważyć, że ustawa o Policji w przepisie art. 121 ust. 1 stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie przepis powyższy ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w wymienionych w nim sytuacjach, przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia.
Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta.
W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawia policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Jednakże ww. minister nie skorzystał do chwili obecnej z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby powyższe kwestie.
W tej sytuacji zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozkaz personalny obniżający skarżącemu dodatek służbowy, została wydana z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co podniósł skarżący.
Nie sposób natomiast zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania, w szczególności z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem obniżenia dodatku służbowego policjanta w razie choroby, zaś postępowanie dowodowe sprowadza się do wykazania, że z powodu choroby policjant nie realizuje obowiązków służbowych, która to okoliczność jest bezsporna.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152, zaś o kosztach na podstawie art. 200 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).