Uzasadnienie
[...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się – na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego – do Ministra Rozwoju o udostępnienie następującej informacji sektora publicznego:
- 1. kalendarza spotkań Ministra Rozwoju w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji,
- 2. księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji.
Przesłanie powyższych informacji zawnioskowano na wskazany adres elektroniczny i podano, że informacje te zamierza się wykorzystać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych skarżącej i porównanie spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami/Ministerstwami.
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352), odmówił udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu podał, że zarówno prowadzony w Ministerstwie kalendarz Ministra Rozwoju, jak i księga wejść i wyjść do Ministerstwa mają charakter narzędzi wewnętrznych, służących swego rodzaju uporządkowaniu informacji, a przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku prowadzenia takich rejestrów. Kalendarz ministra jest narzędziem biurowym, roboczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy ministra. Wprowadzenie w nim terminu konkretnego wydarzenia jest czynnością czysto techniczną i w żaden sposób nie przesądza o kierunkach działania organu. Umieszczenie jakiegoś zdarzenia w kalendarzu nie jest jednoznaczne z potwierdzeniem, iż dane spotkanie się odbyło lub odbędzie.
Tożsame stanowisko co do charakteru prawnego kalendarza zostało zajęte przez sądy administracyjne rozpatrujące skargi na gruncie ustawy o dostępie do informacji, m. in. w wyroku NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13. Natomiast w odniesieniu do księgi wejść i wyjść do urzędu wskazano, że nie jest ona prowadzona w żadnych celach publicznych czy statystycznych. Dane są zbierane wyłącznie w celu zapewnienia kontroli i bezpieczeństwa pracowników i osób przebywających na terenie resortu. Zatem prowadzenie w Ministerstwie kalendarza spotkań ministra oraz księgi wejść i wyjść do urzędu nie należy do zakresu zadań publicznych określonych prawem i w tej sytuacji odmówiono udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
We wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i prawidłowe wykonanie wniosku zgodnie z ustawą o ponownym wykorzystaniu informacji sektora zarzucając naruszenie:
- 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego,
- 2. art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że żądane informacje nie zostały wytworzone w toku realizacji zadań publicznych,
- 3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- 4. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostatecznie wyjaśnienie faktyczne sprawy.
W uzasadnieniu podano, odnosząc się do opinii, że wnioskowane informacje nie zostały wytworzone w zakresie należącym do zadań publicznych organu, iż jednym z zadań każdego Ministra jest współdziałanie innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi organami administracji rządowej i samorządowej, co określa wprost art. 38 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej, w myśl którego w celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem współdziała z innymi członkami Rady Ministrów oraz innymi organami administracji rządowej i państwowymi jednostkami organizacyjnymi, organami samorządu terytorialnego, jak również z organami samorządu gospodarczego, zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych.
Z kolei art. 34 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów wskazuje, że Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek. Powyższe przepisy pozwalają uznać, że jednym z obowiązków Ministra jest odbywanie spotkań z członkami Rady Ministrów, ale także innymi organami władzy publicznej oraz samorządów terytorialnych i zawodowych. Minister reprezentuje więc Ministerstwo na zewnątrz. Oczywiste jest przy tym, iż do realizacji tych zadań konieczne jest prowadzenie kalendarza spotkań, gdyż bez takiego dokumentu umówienie się na spotkanie z Ministrem nie byłoby możliwe. Z tego względu należy uznać, iż nawet jeśli obowiązku sporządzania kalendarza spotkań nie określa ustawa, to jest to konieczne do wykonywania przez Ministra zadań publicznych. Z powyższych względów nie da się nie zauważyć, iż przedmiotowa decyzja w sposób nieuzasadniony rozszerzyła przesłankę z art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.
Dodano, że w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśniono czy podlegli Ministrowi pracownicy Ministerstwa mają w swoich obowiązkach prowadzenie takiego kalendarza spotkań, a określenie lub też wykluczenie takich obowiązków jest kluczowe ze względu na przedmiot wniosku oraz twierdzenia podniesione w przedmiotowej decyzji. Ponadto nieuzasadnione jest również przywołanie w uzasadnieniu decyzji wyroków sądów administracyjnych, które dotyczą informacji publicznej. Wyroki te zapadały na gruncie odmiennej ustawy i odmiennej definicji informacji publicznej. Tymczasem zarówno przesłanki udostępnienia tych informacji jak i cel ich wykorzystania są zupełnie odmienne niż w niniejszej sprawie, w związku z czym należy uznać je za nieadekwatne.
Co więcej uzasadnienie przedmiotowej decyzji wskazuje, iż strona przeciwna błędnie wiąże udostępnienie informacji sektora publicznego z dostępem do informacji publicznej. Na konieczność rozróżnienia tych materii wskazano w uzasadnieniu ustawy, a mianowicie: "Szczególnie istotne jest przy tym rozróżnienie między realizacją prawa dostępu do informacji sektora publicznego (access to public sector information), a dalszą eksploatacją informacji pozyskanych w ten sposób (re-use of public sector information). (....) Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 udip.
Tym samym w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania; które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej." Niezależnie od powyższego stwierdzono, że odmowa ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego była również nieuzasadniona w zakresie księgi wejść/ wyjść, bowiem istotne jest, że Ministrowie oprócz zadań wskazanych w ustawie o Radzie Ministrów oraz w ustawie o Działach Administracji Rządowej, ale również wykonują zadania w określonych w przepisach odrębnych. Za takie należy uznać zapewnienie bezpieczeństwa na terenie Ministerstwa za które odpowiada Minister jako kierownik podległej mu jednostki. Minister zarządza również powierzonym mu mieniem, które niewątpliwie stanowi również wyposażenie Ministerstwa. Księga wejść/wyjść została więc utworzona w celu realizacji zadań publicznych.
Na koniec zaś wskazano, że w sprawie nie został zebrany cały materiał dowodowy oraz przedmiotowa decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. W szczególności nie zbadano, czy w obowiązkach pracowników podległych Ministrowi występuje prowadzenie jego kalendarza oraz nie wyjaśniano w jakim celu oraz na jakich podstawach prawnych Ministerstwo sporządza wnioskowane dokumenty skoro nie wynika to z realizacji jego zadań publicznych.
Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że kalendarz ministra jest narzędziem biurowym, roboczym, wspomagającym organizację oraz planowanie pracy ministra i wprowadzenie w nim terminu konkretnego wydarzenia jest czynnością czysto techniczną, w żaden sposób nie przesądzającą o kierunkach działania organu.
Natomiast w odniesieniu do księgi wejść i wyjść do urzędu wskazano, że nie jest ona prowadzona w żadnych celach publicznych czy statystycznych. Dane są zbierane wyłącznie w celu zapewnienia kontroli i bezpieczeństwa pracowników i osób przebywających na terenie resortu. Mając na uwadze, iż prowadzenie w Ministerstwie kalendarza spotkań ministra oraz księgi wejść i wyjść do urzędu nie należy do zakresu zadań publicznych określonych prawem, organ nie znajduje uzasadnienia dla udostępnienia wnioskodawcom żądanych informacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie:
- 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego,
- 2. art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że żądane informacje nie zostały wytworzone w toku realizacji zadań publicznych,
- 3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- 4. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez niedostatecznie wyjaśnienie faktyczne sprawy.
W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zostało uregulowane w sposób całkowity w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Gwarancją Konstytucyjną tego uprawnienia jest art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje te stoją na straży wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji przez obywateli, którzy dzięki temu mogą w sposób niezależny od władzy i administracji wykorzystywać informacje i dokumenty, które z racji wypełniania zadań ustawowych są w posiadaniu organów władzy publicznej. Współdziałanie w tym zakresie administracji z obywatelami może pozwolić na lepsze wykorzystanie zasobów państwowych oraz przyczynić się do zwiększenia wiedzy obywateli, jak również przyśpieszyć rozwój gospodarki cyfrowej.
Jednocześnie taka współpraca pozwoli na większą otwartość administracji i polepszenie zaufania na linii obywatel – państwo. Jak wynika z uzasadnienia ustawy, informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych z zasobami cyfrowymi o dotychczas niewykorzystanym potencjale. Podmioty publiczne wytwarzają, gromadzą lub przechowują ogromną ilość informacji i treści, poczynając od danych statystycznych, gospodarczych lub środowiskowych, poprzez materiały archiwalne, po zdigitalizowane księgozbiory lub kolekcje dzieł sztuki. Wraz z rewolucją cyfrową istotnie wzrosła wartość tego źródła dla innowacyjnych produktów lub usług wykorzystujących takie zasoby Oprócz napędzania innowacji i kreatywności, które stymulują wzrost gospodarczy, możliwość ponownego wykorzystywania informacji wzmacnia również pozycję obywateli, wzmacniając tym samym demokrację uczestniczącą i promując przejrzystą, odpowiedzialną i wydajniejszą administrację.
Tymczasem organ odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, uznając, że wytworzenie żądanej informacji nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem, z czym nie sposób się zgodzić, bowiem niesłusznie uznał Minister, że jedynie bezpośrednie nałożenie w ustawie bądź rozporządzeniu obowiązku sporządzania kalendarza spotkań/księgi wejść i wyjść pozwalałoby żądać przedmiotowych dokumentów. Minister Rozwoju oparł swoją decyzję na art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, zgodnie z którym prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem.
Zatem z brzmienia tego przepisu wynika, iż to zadania publiczne, podczas których realizacji zostały wytworzone wnioskowane informacje, muszą zostać określone prawem. Nie jest to natomiast konieczne, wbrew twierdzeniom organu, w stosunku do konkretnych czynności. Tym bardziej, że przepisy dotyczące zadań poszczególnych Ministrów określone w ustawie o Działach Administracji Rządowej oraz ustawie o Radzie Ministrów nie zawierają upoważnień do dokonywania poszczególnych czynności, a jedynie ogólne zadania wchodzące w skład określonego działu. Ponadto Minister jest naczelnym organem władzy publicznej i został powołany w celu wykonywania zadań publicznych, przy czym termin "zadania publiczne" określany jest szeroko. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1752/15, zadania publiczne definiowane są – w uproszczeniu – jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego.
Stąd też wszystkie zadania, które wykonuje Minister są zadaniami władzy publicznej. Skoro więc zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa, wszelkie dokumenty wytworzone przez Ministra należą do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem. W przeciwnym wypadku, jeżeli ich wytworzenie nie byłoby uzasadnione zadaniami publicznymi, stanowiłoby dokonanie czynności bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyłoby zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli więc Minister podejmuje jakieś zadania to wykonuje tym samym zadania publiczne, bowiem wszelkie jego działania są ukierunkowane na wypełnianie roli Konstytucyjnego Ministra. Dlatego zadania publiczne Ministra umożliwiają uznanie, że wytworzenie kalendarza spotkań oraz księgi wejść/ wyjść należy do zadań publicznych Ministra określonych prawem.
Umożliwiają one bowiem codziennie funkcjonowanie organu, wypełnianie przez niego zadań ustawowych oraz odbywanie spotkań. Stosowanie art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ma więc uzasadnienie głównie do podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 tej ustawy, które nie wykonują tylko zadań publicznych, ale także prowadzą działalność gospodarczą. Zauważono również, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia twierdzenia organu o rzekomo "wewnętrznym" charakterze kalendarza oraz księgi wejść i wyjść. Skoro bowiem mieszczą się one w definicji informacji sektora publicznego, co jest poza sporem w niniejszej sprawie, to podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Na koniec wskazano, że zaskarżona decyzja nie została dostatecznie uzasadniona, bowiem organ ograniczył się jedynie do przywołania podstawy prawnej decyzji oraz twierdzeń dotyczących charakteru wnioskowanych dokumentów, a ponadto Minister całkowicie pominął argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Takie rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, takie rozpoznanie sprawy naruszyło nie tylko przepisy prawa, ale także zasadę pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 26 września 2016 r. sygn. akt I OSK 826/13: "W uzasadnieniu faktycznym organ powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.
Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Winno ono spełniać rolę edukacyjno – perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. W ramach motywowania podjętej decyzji, obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, co winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji."
W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że ograniczenia w zakresie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zostały wyszczególnione w art. 6 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W tym zakresie podstawą prawną skarżonych decyzji, co wprost w nich wskazano, był art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem. W dalszej zaś części powołano się na stanowisko judykatury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2), o czym będzie mowa niżej.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana na wstępie ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm./ – pkt 1 powołanego art.). W uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 141) ustawodawca wskazał, iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu" w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania.
Prawodawca UE poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty – w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE – będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych".
Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE, i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tym samym w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.
W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.).
Analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu woli samego twórcy ustawy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji), może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznej niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji.
W doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. l, Warszawa 2013). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji nacisk przez ustawodawcę jest położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt l OSK 1332/14 stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29).
Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14).
Ponadto kalendarz (terminarz) spotkań Ministra również nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nic odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122. Dz. U. 2013/1435).
W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym, o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Powyższy kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu, co w świetle uzasadnienia wyroku TK, nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.
Przy czym warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarz ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskie ustawie ma to miejsce w art. 4 ust.
3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych i państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).
Skoro zaś tak, to należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy, podmiot zobowiązany odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, a według ust. 4 tegoż przepisu, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art.
- 6. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że dotyczy to informacji, która posiada walor informacji publicznej.
Zatem w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, które same w sobie nie były informacją publiczną, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wystarczającym było poinformowanie skarżące [...] o powyższym fakcie w formie czynności materialno – technicznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.