Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], podjętą na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań I kompetencji m.st. Warszawy (Dz.U. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) i § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. 2022, poz. 9305) oraz § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i § 7 ust. 1, § 32 ust 1 pkt 6 w związku z ust. 8 oraz § 35 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 ze zm.), odmówił zakwalifikowania A. N. do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wykonanie uchwały powierzył Naczelnikowi Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...].
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że A. N. (zwana dalej także skarżącą) nie posiada stałego adresu zameldowania, ostatnio zameldowana była na pobyt czasowy do [...] września 2015 r. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], który był własnością jej syna. Po opuszczeniu ww. lokalu zamieszkała w wynajętym lokalu nr [...] przy ul. [...], a następnie przeprowadziła się do użyczonego przez koleżankę lokalu nr [...] przy ul. [...], w którym mieszka wraz z dwoma osobami. Lokal składa się z 1 pokoju, kuchni znajdującej się w przedpokoju i łazienki z wc. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 24,70 m2, powierzchnia mieszkalna 18,13 m2. Syn skarżącej zamienił lokal nr [...] przy ul. [...] na nieruchomość położoną w miejscowości D., gmina [...] w powiecie [...]. Powyższa nieruchomość to dom piętrowy składający się z 3 pokoi, salonu, kuchni i łazienki. A. N. pozostaje pod opieką OPS [...], utrzymuje się z zasiłku stałego. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie.
Organ wyjaśnił, że wniosek został rozstrzygnięty negatywnie z uwagi na możliwość zamieszkania skarżącej w nieruchomości syna, która może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe.
W skardze na powyższą uchwałę Zarząd Dzielnicy [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N. wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegające na ustaleniu, że:
- • syn skarżącej może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowe ustanie stanu faktycznego doprowadziłoby do wniosku, iż jej syn nie może zabezpieczyć tych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie ma takiej woli;
- • nie osiąga żadnego dochodu, podczas gdy prawidłowe ustanie stanu faktycznego doprowadziłoby do wniosku, iż osiąga dochód w wysokości 776,00 zł miesięcznie.
Ponadto zarzuciła błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię § 4, § 5, § 7oraz § 32 uchwały Nr XXI11/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., poprzez uznanie, że nie spełnia kryterium dochodowego oraz, że syn może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe.
Uzasadniając złożoną skargę A. N. wyjaśniła, że osiąga dochód w wysokości 776,00 zł, jest on niewielki, jednakże § 5 uchwały Nr XXIII/669/2019 rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., odnosi się do dochodów maksymalnych, nie zaś minimalnych.
Podniosła też, że syn nie jest w stanie zabezpieczyć jej potrzeb mieszkaniowych, gdyż ma on swoją rodzinę i swoje dzieci. Ma swoje problemy i swoje życie. Ponadto syn zamieszkuje w D., gm. [...] powiat [...], a ona w [...]. Tutaj ma swoje centrum życiowe, tutaj mieszka od 15 lat, tutaj się leczy, mam 85 lat. W związku z powyższym zarzuciła, że organ błędnie ustalił, iż nie posiada dochodu, i że syn może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe. Organ nie podjął nawet próby wnikliwego przeanalizowania jej sytuacji życiowej, tym samym dopuszczając się rażącego zaniedbania swoich obowiązków i naruszając jej prawa. Nie można bowiem stosować procedur krzywdzących dla obywatela przez odmowę zaspokojenia uzasadnionych i chronionych prawem potrzeb mieszkaniowych.
Ponadto w sprawie kluczowe jest, że spełnia kryteria zarówno powierzchniowe, jak i dochodowe do uzyskania pomocy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podnosząc, że zaskarżona uchwała jest prawidłowa i uzasadniona w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania.
Powołując się na § 4 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy organ podniósł, że pomoc mieszkaniowa może być udzielona osobom, które spełniają łącznie kryterium dochodowe określone w § 5 i kryterium warunków zamieszkiwania określone w § 7 ww. uchwały, o ile nie zachodzą inne przesłanki wynikające z zapisów uchwały, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. Stosownie natomiast do postanowień § 32 ust. 8 przedmiotowej uchwały Rady m.st. Warszawy niezłożenie oświadczeń i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy sytuacji wnioskodawcy jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy (między innymi: warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach), mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oceniając dopuszczalność skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] dnia [...] grudnia 2022 r. wskazać należy, że podstawę prawną jej wydania stanowiły m.in. przepisy uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Spełnienie przez osobę wnioskującą o pomoc mieszkaniową określonych w tej uchwale wymagań prowadzi do umieszczenia jej kandydatury na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W takiej sytuacji przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na liście osób oczekujących na najem lokalu. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę.
Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy), nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Uchwała taka rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym osoba wnioskująca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu. Ten etap, którego zakończeniem jest zawarcie umowy, ma już charakter cywilnoprawny.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] grudnia 2022 r. o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu [...] rozstrzyga kwestię możliwości udzielenia pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała ta podlega zatem kognicji sądu administracyjnego.
W postępowaniu zakończonym zaskarżoną uchwałą nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, niemniej jednak w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów (Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W szczególności zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. pozostaje w korelacji z § 32 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., który nakazuje organowi poddać wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową szczegółowej analizie uwzględniającej przesłanki określone w punktach 1 - 6.
W ocenie Sądu, wniosek skarżącej został prawidłowo rozpatrzony w oparciu o przepisy ww. uchwały. Organ ustalił bowiem wszystkie okoliczności faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego.
Rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i § 7 ust. 1, § 32 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r.
W świetle ww. przepisów pomoc mieszkaniowa jest kierowana do osób zamieszkujących na terenie Warszawy, które spełniają zarówno kryterium powierzchniowe, jak i dochodowe, o ile nie zachodzą inne przesłanki wynikające z zapisów uchwały, mające wpływ na rozstrzygnięcie wniosku. O rodzaju udzielonej pomocy (najem socjalny, najem lokalu na czas nieoznaczony) decyduje osiągany dochód. Informacje uzyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ nie odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego, lecz z uwagi na możliwość zamieszkania skarżącej w nieruchomości syna, która może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe.
W ocenie Sądu podjęta uchwała z dnia [...] grudnia 2022 r. jest prawidłowa w świetle przepisu § 32 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 8 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy.
Przepis § 32 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały stanowi, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej m. in. warunki mieszkaniowe wstępnych i zstępnych wnioskodawcy oraz możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Zgodnie natomiast z § 32 ust. 8 przedmiotowej uchwały niezłożenie oświadczeń i dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy sytuacji wnioskodawcy, jak również dodatkowe informacje uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Realizując dyspozycję zawartą w ww. przepisie organ ustalił, że syn skarżącej jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina [...] w powiecie [...]. Powyższa nieruchomość zabudowana jest domem mieszkalnym składającym się z 3 pokoi, salonu, kuchni i łazienki. Okoliczność tę potwierdziła skarżąca w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania. Skarżąca wskazywała jednak na to, że nie może zamieszkać u syna z powodu braku miejsca dla niej. Ponadto podniosła, że jest [...] i nie może zamieszkać z synem z powodów religijnych, gdyż syn nie ma żony tylko partnerkę, ma też trudny charakter i gdy mieszkali razem ciągle zwracał jej uwagę.
W związku z tym stwierdziła, że nie może i nie chce mieszkać z synem. W skardze podniosła natomiast, że syn nie jest w stanie zabezpieczyć jej potrzeb mieszkaniowych, gdyż ma on swoją rodzinę i swoje dzieci, swoje problemy i swoje życie. Ona ma natomiast swoje centrum życiowe w [...], tutaj mieszka od 15 lat i tutaj się leczy. Co jednak istotne skarżąca nie wykazała, że powodem braku możliwości zamieszkania z synem są jakieś szczególne okoliczności np. głęboki konflikt rodzinny, przemoc w rodzinie, choroba członków rodziny itp. Argumentacja podnoszona przez skarżącą wskazuje jedynie na potrzebę zapewnienia pewnego komfortu zamieszkiwania rodzinie syna, chęć pozostania przez nią w [...] oraz pewne nieporozumienia pokoleniowe, a nie na poważne przeszkody, z których można wywodzić, że wspólne zamieszkiwanie w budynku mieszkalnym stanowiącym własność syna nie jest możliwe. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżąca wcześniej zamieszkiwała wraz z synem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], który był jego własnością.
Podkreślić w związku z tym należy, że § 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy nakłada na organy dzielnic obowiązek racjonalnego wykorzystywania mieszkaniowego zasobu Miasta. Oznacza to, że zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych przez gminę winno następować jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca faktycznie nie ma żadnych innych możliwości ich zabezpieczenia we własnym zakresie. Nie można przy tym pominąć faktu zbyt małej liczby mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu w porównaniu z liczbą rodzin, w tym z małymi dziećmi, które zmuszone są oczekiwać na swoją kolej przydziału mieszkania komunalnego przebywając w warunkach, których nie można uznać za właściwe dla rodzin z dziećmi. Deficyt lokali komunalnych we władaniu gmin powoduje, że pomoc publiczna w kwestiach mieszkaniowych musi być kierowana do osób szczególnie i obiektywnie tej pomocy potrzebujących.
W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy, w sytuacji gdy udzielenie pomocy mieszkaniowej skarżącej przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności faktycznych nie było możliwe w oparciu o wymienione wyżej przepisy tej uchwały.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ podjął bowiem zaskarżoną uchwałę w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Prowadząc postępowanie nie uchybił też zasadzie zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.