Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. R., E. R., K. V., D. V. oraz N. V. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych: K. V., i D. V. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] sierpnia 2003 r. Komendant [...] Policji (dalej: "K[...]P", "organ I instancji") wydał decyzję nr [...] "o przydziale kwatery tymczasowej" wobec L. R.. Decyzja dotyczyła lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Do zamieszkania w kwaterze zostali uprawnieni: żona E. R. oraz córki: E. R. i K. R. (obecnie V.).
Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Komendant Rejonowy Policji [...] zwolnił L. R. ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r., w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby.
Pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] K[...]P zawiadomił wymienionego oraz osoby wspólnie z nim zamieszkujące o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] K[...]P nakazał L. R., E. R., E. R., K. R. D. V. i Małoletniej N. V. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Na skutek złożonego odwołania KGP, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17, po rozpoznaniu skargi L. R., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję K[...]P z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zastosowanie przepisu wykonawczego (§ 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.", było sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), zatem skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...].
Wynika on z decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą to decyzją przedmiotowy lokal został przydzielony skarżącemu. Ponadto Sąd wskazał, że decyzja ta nie została przez organ, jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym, nie można było uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu.
W następstwie uprawomocnienia się ww. wyroku decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]r. K[...]P, działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257), dalej: "k.p.a.", orzekł o wygaśnięciu decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Uzasadniając podjętą decyzję K[...]P podał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Policjant w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową (ust. 2). Na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 90). Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5). W art. 97 ust. 1 ww. ustawy została ustanowiona delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r.
Przepis § 10 tego rozporządzenia stanowi, że tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub w bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należnym stanie technicznym i sanitarnym. Według regulacji § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku: 1) zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji;
- 2) upływu okresu pełnienia służby w jednostce, w której policjant zajmuje tymczasową kwaterę w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego;
- 3) wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-4, pkt 7-9 oraz art. 95 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o Policji.
Na podstawie analizy ww. przepisów organ I instancji ustalił, że prawo do zajmowania kwatery tymczasowej przysługuje wyłącznie policjantowi pełniącemu służbę. Z chwilą zaś zwolnienia ze służby policjant traci prawo do zajmowania kwatery tymczasowej, a właściwy organ zobowiązany jest przepisami prawa do opróżnienia kwatery tymczasowej. Zaistnienie zatem jednej z przesłanek określonych w art. 88 ustawy o Policji skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 97 ust. 5 tej ustawy zakończone zostaje w formie decyzji administracyjnej.
Zdaniem K[...]P zajmowany przez skarżących lokal nosi status tymczasowej kwatery przydzielonej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Główny najemca kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] został z dniem [...] czerwca 2011 r., zwolniony ze służby w Policji w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby i stał się emerytem policyjnym.
Organ stwierdził, iż ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132) dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji. Pierwsze uprawnienie zostało określone w art. 29 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby.
Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Drugie uprawnienie wynika z art. 30 ww. ustawy określającego, iż emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.
Z powyższego wynika, że emerytom policyjnym przysługuje prawo do uzyskania i użytkowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego nie pozwala natomiast na zajmowanie przez osoby będące emerytami policyjnymi kwatery tymczasowej. Co więcej w § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2015 r. ustawodawca nakazał wprost opróżnienie kwatery tymczasowej z chwilą zwolnienia policjanta ze służby. Z powołanych przepisów wynika, że emeryt policyjny nie może zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, do której prawo posiada jedynie policjant będący w służbie czynnej.
Organ I instancji wskazał, iż kompleks mieszkalno-hotelowy przy ul. [...] w [...] (gdzie mieści się kwatera tymczasowa zajmowana przez skarżących) powstał na mocy porozumienia z dnia [...] października 1999 r. zawartego pomiędzy Prezydentem [...] a K[...]P z przeznaczeniem na potrzeby zakwaterowania policjantów, pełniących służbę w komisariatach Policji, działających na terenie Gminy [...]. W skład kompleksu wchodzą 4 budynki, stanowiące własność [...]. Na mocy umowy z dnia 26 marca 2003 r. wymieniony kompleks został oddany KSP do nieodpłatnego używania na okres 25 lat. Zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie kompleksu mieszkalno-hotelowego, położonego w [...] przy ulicy [...], budynki C i D to budynki mieszkalne, natomiast budynki A i B - budynki zamieszkania zbiorowego. Zapisy porozumienia z dnia [...] października 1999 r. nie przewidują możliwości przydzielania lokali mieszkalnych w przedmiotowym kompleksie emerytom policyjnym, a także policjantom, którzy nie pełnią służby w K[...]P, czy komendach rejonowych Policji [...].
K[...]P podkreślił, że kilkakrotnie występował do Prezydenta [...] o zmianę statusu budynków oznaczonych nr [...] i [...] z budynków zakwaterowania zbiorowego na budynki mieszkalne, jednak do dnia dzisiejszego stanowisko tego organu względem statusu ww. budynków nie uległo zmianie.
Organ stwierdził dalej, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, z uwagi na jej bezprzedmiotowość oraz stwierdzenie istnienia interesu społecznego.
Decyzja K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] stała się bezprzedmiotowa, albowiem skarżący z chwilą zwolnienia ze służby w Policji utracił status policjanta, z którym wiązało się prawo do zajmowania kwatery tymczasowej. Zmienił się zatem zasadniczo w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, przez co ustał byt elementu stosunku materialnoprawnego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej, uniemożliwiając wykonanie decyzji. W chwili obecnej L. R. jest emerytem policyjnym zajmującym wraz z rodziną kwaterę tymczasową, która z założenia ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji na okres pełnienia służby, celem ułatwienia realizacji obowiązków wynikających z istoty stosunków służbowych, poprzez zapewnienie miejsca zamieszkania blisko miejsca pełnienia służby. Celem wydania decyzji w przedmiocie przydzielenia skarżącemu kwatery tymczasowej w budynku przy ul [...] w [...] było bez wątpienia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta pełniącego czynną służbę w K[...]P oraz zapewnienie efektywnego wykonywania obowiązków służbowych tego funkcjonariusza.
Z chwilą zwolnienia policjanta ze służby, nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który przedmiotowa decyzja została wydana, zaistniała zatem pierwsza z wymaganych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - jej bezprzedmiotowość.
Spełniona została także druga ustawowa przesłanka, bowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] niewątpliwie leży w interesie społecznym. Budynek, w którym mieszczą się kwatery tymczasowe (ul. [...]) został wybudowany ze środków finansowych [...] w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych [...] policjantów, aby umożliwić realizację programu zwalczania przestępczości w [...] oraz programu wykorzystania zwiększonej liczebności służb patrolowych Policji. Dla realizacji tak określonego celu [...] wybudowało za własne środki wymieniony kompleks i oddało w użytkowanie K[...]P. K[...]P zobowiązał się do przestrzegania postanowień porozumienia z dnia [...] października 1999 r. Tym samym postanowienia niniejszego porozumienia wykluczają możliwość zamieszkiwania na jego terenie emerytom policyjnym, a także funkcjonariuszom nie pełniącym służby w K[...]P oraz komendach rejonowych Policji [...]. Powyższe oznacza, że organ I instancji posiada prawo dysponowania kompleksem - ograniczone porozumieniem z 1999 r., umową użyczenia z 2003 r. oraz przepisami ustawy o Policji.
Dalej K[...]P stwierdził, iż pozostawienie w obiegu prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], który od dnia [...] czerwca 2011 r. jest emerytem policyjnym, byłoby sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Ponadto przepis § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. wyraźnie nakazuje organowi opróżnienie kwatery tymczasowej w przypadku zwolnienia policjanta ze służby, co niewątpliwie dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby kwatery tymczasowe zajmowane były wyłącznie przez czynnych funkcjonariuszy Policji. Niewątpliwie zatem w interesie społecznym pozostaje wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji w sprawie przyznania kwatery tymczasowej wobec byłego funkcjonariusza - aktualnie emeryta policyjnego. Powyższe pozwoli bowiem na przyznanie w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przedmiotowej kwatery innemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w garnizonie stołecznym Policji.
Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2019 r. L. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu ww. przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia, w szczególności w zestawieniu z materiałem zgromadzonym w sprawie winna doprowadzić organ do wniosku przeciwnego, bowiem na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności prawne oraz faktyczne, w tym nowe dowody nieznane organowi, organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i pominął istotne dla sprawy i znane mu okoliczności faktyczne, a ponadto decyzja stanowiąca naczelne tło sprawy, tj. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem przepisów ustawowych,
- - § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6 i art. 98 i 2 ustawy o Policji oraz art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) - polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zmiany prawomocnej decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], a także do zajmowania kwatery tymczasowej do czasu wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zezwolenie na dobrowolne przekazanie w stanie wolnym obecnie zajmowanego lokalu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i § 127 § 2 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu KGP wskazał, iż zajmowany przez skarżącego lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] posiada status tymczasowej kwatery i tak też został zakwalifikowany w decyzji o przydziale. Powyższe wynika z decyzji z dnia [...] lipca 2003r. nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] o pozwoleniu na użytkowanie, zgodnie z którą budynki A i B położone przy ul. [...] w [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), budynek zamieszkania zbiorowego przeznaczony jest tylko do okresowego pobytu ludzi, a wyjątkiem jest m.in. dom rencistów, dom zakonny i dom dziecka, gdzie w tym przypadku przewidziano możliwość stałego pobytu ludzi.
Przywołując treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. KGP stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przydziale skarżącemu kwatery tymczasowej. Z chwilą zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie, wskutek którego funkcjonariusz utracił prawo do dalszego zajmowania tymczasowej kwatery. Ponadto, wygaszenie decyzji o przydziale na rzecz skarżącego tymczasowej kwatery, zgodnie z dyspozycją z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., leży w interesie społecznym.
Dalej KGP wskazał, że zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. decyzja wydana w I instancji nie podlega wykonaniu do czasu rozpatrzenia wniesionego od niej odwołania. Brak było zatem podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej, nieostatecznej decyzji K[...]P.
Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGP z dnia [...] czerwca 2019 r. zarzucając naruszenie:
- - 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu ww. przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia, w szczególności w zestawieniu z materiałem zgromadzonym w sprawie winna doprowadzić organ do wniosku przeciwnego, bowiem na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności prawne oraz faktyczne, w tym nowe dowody nieznane organowi, organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i pominął istotne dla sprawy i znane mu okoliczności faktyczne, a ponadto decyzja stanowiąca naczelne tło sprawy, tj. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem przepisów ustawowych,
- - § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., art. 88 ust. 1 i 2, art. 90, art. 92, art. 94, art. 96 ust. 5 i 6 i art. 98 ustawy o Policji oraz art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) - polegające na nieprawidłowej wykładni i zastosowaniu - co doprowadziło do błędnego uznania przez organ I instancji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zmiany prawomocnej decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], a także do zajmowania kwatery tymczasowej do czasu wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 97 § 1 pkt 3 i 4 w związku art. 98 k.p.a. i art. 100 k.p.a. polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych przepisów, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy i ich nieprawidłowym zastosowaniu polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Skarżący wskazali iż przyznana kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 70,31 m2, powierzchni mieszkalnej 46,85 m2 oraz o strukturze: 3 pokoje i kuchnia odpowiadała normom dla lokalu mieszkalnego. W chwili przyznawania kwatery skarżący pełnił służbę stałą, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. Skarżący nie spełniał warunków określonych w art. 88 ust. 2 ustawy o Policji do przydzielenia mu kwatery tymczasowej. Ponadto przepisy art. 96 ust. 5 i 6 ww. ustawy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy zawierano ze skarżącym umowę najmu i nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Skoro przedmiot najmu nie odpowiada warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można stosować § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało wymienione przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia wykonawczego.
Skarżący podnieśli również, iż wystąpili do właściwego organu wniosek na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji ostatecznej K[...]P nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. przedstawiając argumentację przemawiającą za uwzględnieniem ww. wniosku.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o: uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2019 nr [...] o wygaśnięciu decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale L. R. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...].
Powyższa decyzja została wydana po uprawomocnieniu się, z dniem 4 stycznia 2018 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję KGP z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję K[...]P z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał naruszenie przez organy orzekające przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).
W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym, który jest zobligowany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17.
W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.). Przepis ten statuuje związanie organów, stron postępowania oraz sądu administracyjnego stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w tymże orzeczeniu. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu odnosi się do istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98; publ. LEX nr 51062).
W prawomocnym wyroku z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż organ w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o Policji zastosował § 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Sąd stwierdził, iż "przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych i skarżący był już wówczas funkcjonariuszem w służbie stałej, a w złożonym wniosku domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego. W myśl art. 88 ust. 2 ustawy o Policji, obowiązującego na dzień [...] sierpnia 2003 r. (decyzja Komendanta [...] Policji nr [...]), tymczasową kwaterę można przydzielić policjantowi w służbie przygotowawczej, zaś w służbie stałej tylko wówczas, gdy zostaje przeniesiony z urzędu do służby w innej miejscowości, a w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (art. 96 ust. 4 ustawy) bądź został delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 96 ust. 5 ustawy).
Ustalony w sprawie stan faktyczny w sposób ewidentny wskazuje, iż skarżący, pełniąc służbę stałą w Komendzie [...] Policji w [...] warunków powyższych nie spełniał. Istotnym jest także to, iż powołane wyżej przepisy przewidują pokrywanie kosztów zakwaterowania w kwaterach tymczasowych ze środków budżetowych Policji, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie to na skarżącego nałożono obowiązek uiszczania czynszu i opłat. Jeśli więc przedmiot najmu nie odpowiadał warunkom przewidzianym dla kwatery tymczasowej, jak również nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe, to nie można było stosować przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., gdyż opróżnienie lokalu naruszało omawiane wyżej przepisy ustawy".
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż "skarżący posiada tytuł prawny do lokalu tymczasowego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], a wynika on z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą to decyzją przedmiotowy lokal został mu przydzielony. Ponadto Sąd podkreślił, iż ww. decyzja "nie została przez organ jako wadliwa prawnie, wyeliminowana z obrotu prawnego. A skoro skarżący posiada tytuł prawny do lokalu, bo decyzja przydziałowa nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności, to uznać należy, iż pozostaje w obrocie prawnym i stanowi tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Reasumując, nie sposób uznać, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. (...) skarżący wnioskował o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego i z uzasadnienia wynika, iż jest to właśnie lokal mieszkalny".
W ocenie Sądu, wydając w niniejszej sprawie decyzje I i II instancji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] organy Policji dopuściły się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Organy nie uwzględniły bowiem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17. Nie zważyły, iż Sąd przesądził, że przydzielona skarżącemu w 2003 r. kwatera odpowiadała normom przewidzianym dla lokali mieszkalnych, a skarżący jako funkcjonariusz Policji w służbie stałej we wniosku złożonym [...] lutego 2002 r. domagał się przydzielenia lokalu mieszkalnego.
Skarżący, jak podkreślił Sąd, nie spełniał warunków podmiotowych do przydzielenia kwatery tymczasowej, o których mowa w art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. W istocie skarżący na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. uzyskał i posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Ten stan rzeczy, jak uznał Sąd, mógłby ulec zmianie wyłącznie na skutek wyeliminowania - jako wadliwej prawnie - ww. decyzji przydziałowej z obrotu prawnego, tj. na skutek jej uchylenia, zmiany bądź stwierdzenia nieważności.
Powyższy wyrok, co należy podkreślić, nie został zaskarżony przez Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się prawomocny od dnia 4 stycznia 2018 r.
W tym stanie rzeczy organ Policji I instancji nie mógł wydać decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. o wygaśnięciu decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o przydziale L. R. "kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...]" na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący posiada bowiem tytuł prawny do tego lokalu na mocy ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., która - jako wadliwa prawnie - nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podkreślić przy tym należy, że wygaśnięcie decyzji stanowi tryb odrębny od pozostałych trybów nadzwyczajnych (tj. uchylenia – art. 145 k.p.a., zmiany - art. 155 k.p.a. bądź stwierdzenia nieważności decyzji – art. 156 k.p.a.), które co do zasady służą eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami prawnymi (kwalifikowanymi bądź niekwalifikowanymi). Wygaśnięcie decyzji - najogólniej rzecz ujmując - jest konsekwencją zmiany okoliczności towarzyszących jej wydaniu (v. W. Chróścielewski, Z. Kieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz publ. https://sip.lex.pl).
Nie sposób uznać jednak, że taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji organy stwierdziły, że owa zmiana okoliczności, a w konsekwencji bezprzedmiotowość decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. nastąpiła na skutek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2011 r. w związku z nabyciem praw emerytalnych. Jednakże okoliczność ta istniała już uprzednio, zarówno w dacie wydania decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016r., jak i w dacie wydania wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 173/17. Orzekając w tej sprawie Sąd nie stwierdził aby okoliczność zwolnienia skarżącego ze służby miała jakikolwiek wpływ na jego tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], pomimo tego, że KGP powoływał tę okoliczność w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. (s. 2 uzasadnienia ww. wyroku). Sąd podkreślił natomiast, że tylko uchylenie, zmiana bądź stwierdzenie nieważności ww. decyzji K[...]P z dnia [...] sierpnia 2003 r. skutkowałoby utratą prawa skarżącego do ww. lokalu.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również podnoszona przez organ I instancji kwestia porozumienia zawartego pomiędzy K[...]P a [...] z dnia [...] października 1999 r. Porozumienie to obowiązywało bowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., na mocy której, jak stwierdził Sąd, skarżący spełniający przesłanki podmiotowe do uzyskania lokalu mieszkalnego, nabył tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...].
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, wobec naruszenia przez organy Policji art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., istniały podstawy do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.
Organ Policji będzie obowiązany uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.