Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2019 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci J. K. i L. K. po zmarłym ojcu F. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, z poźn. zm.), zwanej dalej "ustawą emerytalną", jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki:
‒ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
‒ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,
‒ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
‒ nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej.
W świetle art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo trzeba wskazać, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby.
Organ podkreślił, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku, sytuacji życiowej wnioskodawcy, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiają brak możliwości przyznania danego świadczenia w trybie zwykłym.
Prezes ZUS po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przedstawicielka ustawowa małoletnich nie wykazała bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które ojciec dzieci nie miał wpływu. Z akt sprawy wynika, że udowodniono 15 lat, 1 miesiąc i 29 dni okresów składkowych ojca dzieci, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 43 lat.
Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, w wieku 43 lat, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono jedynie 2 lata, 11 miesięcy i 13 dni tych okresów.
Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.
Ponadto w okresach od [...] czerwca 1994 r. do [...] września 1996 r., [...] maja 2012 r. do [...] maja 2014 r., od [...] sierpnia 2014 r. do [...] maja 2016 r. od [...] września 2016 r. do [...] lutego 2018 r., tj. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, ojciec dzieci nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Z przeprowadzonej analizy sprawy nie wynika, aby ojciec dzieci nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Wobec ojca dzieci nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS dopiero od [...] lutego 2018 r. Zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.
Organ nadmienił też, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawicielka ustawowa podniosła, iż przeszkodą uniemożliwiającą podjęcie pracy przez ojca dzieci była choroba alkoholowa.
Prezes ZUS wyjaśnił, że alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Pojawienie się choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2009 r., sygnatura II SA/Wa 1638/09).
Organ nadmienił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku.
Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...], działając imieniem swoich małoletnich dzieci J. K. i L. K., wniosła M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na przyjęciu przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie, że nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone ww. normą, a tym samym poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazły się małoletnie dzieci skarżącej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, przedstawicielka ustawowa małoletnich wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ stanął na stanowisku, iż nie zostały udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek przez zmarłego. Udowodnionych zostało 15 lat, 1 miesiąc i 29 dni okresów składkowych ojca dzieci, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 43 lat. Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, w wieku 43 lat, zamiast wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodnione zostało 2 lata, 11 miesięcy i 13 dni.
Z powyższą argumentacją, zdaniem M. K., nie sposób się zgodzić. Dokonana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych interpretacja art. 83 ust. 1 ww. ustawy jest zupełnie sprzeczna z zasadami logiki, jak również rażąco narusza reguły wykładni językowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisu. Przedstawicielka ustawowa podkreśliła, iż choroba alkoholowa nie może usprawiedliwiać braku zatrudnienia, jednakże czasem może być potraktowana jako okoliczność uzasadniająca przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 399/14). Organ w tym przypadku nie wziął pod uwagę młodego wieku zmarłego, ani argumentów przedstawionych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] marca 2019 r.
Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. W kategoriach szczególnych okoliczności winny być rozważane nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. lecz także taki stan, który obiektywnie ogranicza i utrudnia możliwości zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowany w kategoriach szczególnych okoliczności.
WSA w Warszawie stwierdził, iż: "Co prawda przepis art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, to niewątpliwie staż ten, w powiązaniu z innymi okolicznościami faktycznymi, może mieć znaczenie dla oceny czy w sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 § 1 ustawy emerytalnej".
Przedstawicielka ustawowa małoletnich podkreśliła, że organ uzależnił swoją decyzją od stażu ubezpieczonego, ignorując przy tym chorobę, która spowodowała brak zatrudnienia. Należy zaznaczyć, iż zmarły ojciec dzieci nie tylko cierpiał na chorobę alkoholową, ale także miał liczne zawroty głowy, które powodowały omdlenia. Młody wiek zmarłego również odgrywały istotną rolę. F. K. posiadał długi staż ubezpieczeniowy, przy czym w znacznej większości były to okresy składkowe (ponad 15 lat), tak więc wypracował dość duży okres ubezpieczenia, co w zestawieniu z jego wiekiem wynoszącym zaledwie 43 lata w chwili śmierci jest adekwatnym do wieku stażem ubezpieczeniowym.
Poza tym sam fakt choroby alkoholowej zmarłego, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dzieci z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W tym konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej ojca dzieci mogą i powinny być ocenione w kategoriach szczególnych okoliczności, których wystąpienie w przedmiotowej sprawie zanegował Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przedstawicielka ustawowa małoletnich zaznaczyła, że skutkiem choroby alkoholowej było samobójstwo ojca dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie przyznania małoletnim J. K. i L. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby osobie zmarłej oraz przyczyny, z powodu których osoba zmarła nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Renta w drodze wyjątku po zmarłym może być przyznana, gdy organ ustali, że przyczyny, dla których dana osoba nie pracowała są szczególne, wyjątkowe, nadzwyczajne, od niej niezależne. Świadczenie może być przyznane, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Należy też dodać, że decyzja o przyznaniu świadczenia w trybie wyjątku jest decyzją uznaniową.
Zdaniem Sądu organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, jakkolwiek przy jej wydaniu nie ustrzegł się pewnych uchybień.
Ustawa o emeryturach i rentach nie wyjaśnia, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Chodzi tu zatem o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że uzależnienie od alkoholu nie jest szczególną okolicznością, "usprawiedliwiającą" niepodejmowanie zatrudnienia przez zmarłego ojca małoletnich – F. K. Sąd podziela to stanowisko organu i stwierdza, że uzależnienie od alkoholu nie może być traktowane, niejako automatycznie, jako okolicznością usprawiedliwiająca bezczynność zawodową. Należy rozróżnić sytuację, kiedy osoba uzależniona od alkoholu podejmuje próby leczenia od tych, gdy nie podejmując leczenia uzależnienia alkoholowego, dokonuje świadomego wyboru dalszej drogi życiowej. Podejmowanie prób leczenia przez osobę uzależnioną może uzasadniać przypuszczenie, że alkoholizm w danym przypadku mógł stanowić szczególną przesłankę usprawiedliwiającą krótki staż pracy. W wyroku z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt IOSK 1541/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o ile brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera co do zasady możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia (por. również wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 878/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/12, z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 496/17 oraz z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/17).
Chociaż organ do tej kwestii nie odniósł się wystarczająco, to jednak z pisma procesowego przedstawicielki ustawowej małoletnich z dnia 25 marca 2019 r. (k. 54 akt administracyjnych) wynika, iż zmarły F. K. tylko rok po ślubie żył w abstynencji i nigdy nie leczył się z powodu alkoholizmu.
Dostrzeżone wyżej uchybienie natury procesowej nie mogło zatem doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).Skoro bowiem, jak stwierdza przedstawicielka ustawowa małoletnich, zmarły ojciec dzieci nigdy nie leczył się z powodu uzależnienia od alkoholu, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku alkoholizm mógł stanowić szczególną przesłankę usprawiedliwiającą krótki staż pracy zmarłego. Ustalenia Prezesa ZUS w tym zakresie uznać należy za zgodne z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej oceny, iż w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona jedna z czterech przesłanek warunkujących przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, tj. przesłanka szczególnych okoliczności, wskutek których nie zostały spełnione ustawowe warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Jako że ustawa o emeryturach i rentach z FUS wymaga, aby wszystkie przesłanki ujęte w art. 83 ustawy były wypełnione łącznie, uznać trzeba, że nie zaistniały ustawowe warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Mając te okoliczności na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.