Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział [...] Z. R. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił zawodową służbę wojskową i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Decyzja ta została doręczona oficerowi w dniu 25 lutego 2003 r., który nie złożył od niej odwołania.
Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2005 r. Z. R. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa Minister Obrony Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2006 r.
W ocenie organu, nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie wypowiedzenia [...] Z. R. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych, jednostka wojskowa, w której służbę pełnił wymieniony uległa rozformowaniu z dniem [...] grudnia 2002 r., a skarżący znalazł się w grupie kadry, dla której nie udało się znaleźć stanowiska odpowiedniego do posiadanych kwalifikacji wojskowych i stopnia wojskowego, co skutkowało zaistnieniem przesłanek do dokonania żołnierzowi wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Organ stwierdził, że rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych był aktem, mocą którego dokonano przeformowania jednostki.
Nie był zapowiedzią przeformowania w przyszłości, nie był też aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, którym dokonano przeformowania. Nie wydano, bowiem w tym zakresie żadnego innego aktu. Przeformowanie było procesem przekształceń w wielu płaszczyznach: organizacyjnej, personalnej, lokalowej, technicznej itd. Stąd, wydając rozkaz o przeformowaniu, określono początek i koniec tego procesu. Wydanie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP było formalnym aktem przeformowania jednostki i stanowiło podstawę do podjęcia działań personalnych, zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości, do wypowiadania żołnierzom stosunku służbowego.
Odnosząc się do kwestii wniosku żołnierza z dnia 25 października 2002 r. o przeniesienie go do rezerwy kadrowej, wskazano, że możliwość zagospodarowania oficera w całych strukturach sił zbrojnych, zarówno na stanowisku służbowym w dyspozycji, jak i w rezerwie kadrowej, była przedmiotem postępowania w sprawie wypowiedzenia wymienionemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu fakt rozstrzygnięcia tego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., a więc po terminie zwolnienia zainteresowanego z zawodowej służby wojskowej nie miał znaczenia dla wystąpienia przesłanek do dokonania żołnierzowi wypowiedzenia stosunku służbowego.
Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stała się przedmiotem skargi Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., bądź o ich uchylenie.
W skardze zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej naruszenie:
art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegające na nieuwzględnieniu faktu, że między rozformowaniem jednostki wojskowej, w której pełnił służbę, a wypowiedzeniem mu stosunku służbowego nie było związku przyczynowego, art. 20 ust. 1 i 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez błędne ustalenie, że żołnierz w chwili doręczenia mu decyzji o wypowiedzeniu (25 lutego 2003 r.) zajmował stanowisko służbowe w strukturach Centrum Szkolenia [...] w P., które rozformowano [...] grudnia 2002 r. Skarżący stwierdził, że stosunek służbowy wypowiedziano mu bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia go ze stanowiska służbowego, które uległo likwidacji z dniem [...] grudnia 2002 r., wskutek rozformowania jednostki wojskowej, w której pełnił służbę, art. 16 § 1 kpa, art. 100 § 1 kpa w związku z art. 109 § 1 kpa i 110 kpa, poprzez nierozstrzygnięcie kwestii wstępnej dla wypowiedzenia stosunku służbowego, jakim było przeniesienie do rezerwy kadrowej, art. 7, 77, 80 kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do złożonej skargi wskazał między innymi, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ wypowiadający art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ponieważ zastosowanie tych przepisów mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby zlikwidowano jedno (lub więcej) stanowisko służbowe w jednostce wojskowej, która nie uległa rozformowaniu i byłaby jednocześnie możliwość wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. W takim wypadku właściwy organ wojskowy winien dokonać zwolnienia żołnierza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczyć na inne stanowisko służbowe, ewentualnie przenieść do dyspozycji lub rezerwy kadrowej właściwego organu wojskowego. Zaznaczono, że powołana pragmatyka służbowa nie wymagała przed dokonaniem wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w oparciu o art. 78 ust. 2 pkt 2, wcześniejszego zwolnienia go ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do dyspozycji lub rezerwy kadrowej.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa).
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, iż decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa.
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.
Obowiązujący w dacie wydania decyzji wypowiedzeniowej art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowił, iż dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe.
Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych w jednostkach szkolnictwa wojskowego podległych Dowódcom Rodzajów Sił Zbrojnych w jednostce wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową wprowadzono zmiany etatowe. Wskazać należy, że rozkaz ten nie był zapowiedzią przeformowania jednostki w przyszłości, nie był także aktem jedynie inicjującym to przeformowanie, lecz aktem, mocą którego dokonano przeformowania Centrum Szkolenia [...] w P. Zgodzić się należy z organem, że w rozkazie tym określony został zarówno początek, jak i koniec tego procesu. Wydanie tego rozkazu stanowiło podstawę do podjęcia przez organy wojskowe działań zmierzających do przesunięć żołnierzy zawodowych na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia żołnierzom stosunku służbowego.
Jest sprawą powszechnie wiadomą, że w Siłach Zbrojnych wykonano w ostatnich latach szereg przedsięwzięć natury organizacyjno-etatowej, wynikającej między innymi z modernizacji sił zbrojnych, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie rzeczonych zmian uległa znacznemu zmniejszeniu liczba stanowisk służbowych, wiele z nich zostało zlikwidowanych. Sprawą oczywistą jest, że w sytuacji, gdy ma dojść do zlikwidowania określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadry, by nie doprowadzić do przerwania jego prawidłowego funkcjonowania.
Dla prawidłowości rozkazów personalnych istotne jest, aby były one wydane najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...], a zatem w dniu [...] sierpnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie Z. R. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej na podstawie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zostało dokonane decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP.
Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego i taki związek w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie występuje. Jak przyjął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 2673/00 (Lex nr 77681), wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procedur.
W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, wbrew zarzutom skarżącego, że prowadzone w stosunku do niego czynności prawne i kadrowe oparte były na umocowaniu prawnym. Przepis art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pozwalał organowi wojskowemu na dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę wojskową podlegała rozformowaniu, a brak było możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko służbowe. Brak możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe Z. R. wynika z notatki sporządzonej dla Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia 13 listopada 2002 r.
W takiej sytuacji zaistniała zatem podstawa do zastosowania art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej i wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Skoro przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 kpa przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego wypowiedzenia. Wskazana decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowana do osoby będącej stroną postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji.
W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo należy podnieść, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt wydania w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzji nr [...] o odmowie przeniesienia skarżącego do rezerwy kadrowej. W przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o przeniesienie do rezerwy kadrowej nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 100 kpa, z tej racji, że powołana ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 20 ust. 2 nie przewidywała w sprawach przeniesienia żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej podejmowania przez właściwy organ wojskowy działań na wniosek żołnierza.
Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie jest właściwy do oceny legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o odmowie przeniesienia do rezerwy kadrowej z uwagi na brak właściwości w tej sprawie - art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W świetle ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych również nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że dokonanie wypowiedzenia w trybie art. 78 ust. 2 pkt 2 winno być poprzedzone zwolnieniem ze stanowiska.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.