Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciła się – na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego – do Ministra Energii o udostępnienie następującej informacji sektora publicznego:
- 1. kalendarza spotkań Ministra Energii w okresie od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji,
- 2. księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji.
Przesłanie powyższych informacji zawnioskowano na wskazany adres elektroniczny i podano, że informację te zamierza się wykorzystać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych skarżącego Stowarzyszenia i porównanie spotkań Ministra oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami/Ministerstwami.
Za pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Dyrektor Biura Ministra odpowiedziała Stowarzyszeniu, że księga wejść, wyjść do budynku (budynków) Ministerstwa za okres od 1 maja 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. i zawarte w tych rejestrach informacje nie stanowią informacji publicznej oraz przekazała kalendarz spotkań Ministerstwa Energii za okres od 1 maja 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. dodając, iż treści dotyczące spotkań Kierownictwa Ministerstwa Energii znajdują się na stronie BIP ME pod wskazanym w tym piśmie linku.
Następnie Minister Energii decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 6 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352), odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w zakresie księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa Energii. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że stosownie do treści art. 6 ust. 2, 3 i 4 pkt 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, żądana informacja podlega ograniczeniu, o których mowa w powyższych przepisach. Z tego mianowicie powodu, że w księdze wejść i wyjść znajdują się informacje nie tylko takie jak np. imię, nazwisko, ale i nr, seria dowodu tożsamości, PESEL a więc informacje, które dotyczą osób fizycznych i ich prywatności, które podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (w zakresie dóbr osobistych w postaci prawa do prywatności) (Dz.U. z 2016r. poz. 380 z późn.zm.), jak również Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 z pożn.zm.).
Dodano, iż osoby fizyczne, których dane znajdują się w w/w księdze nie zrezygnowały z przysługującego im prawa, tj. m.in. do ochrony ich danych osobowych, czy też z prawa do prywatności. Podkreślono również, że żądana informacja nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra Energii określonych prawem – tj. w ustawie o działach administracji rządowej z dnia 4 września 1997r. (Dz. z 2016 r. poz. 543 z późn. zm.), a właścicielem przedmiotowej księgi (przy [...]) jest Ministerstwo Rozwoju. Z uwagi jednak, iż wniosek został rozpatrzony w terminie wskazanym w ustawie bez zachowania jednak odpowiedniej formy, jaką jest zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy decyzja, zasadnym jest wydanie przedmiotowej decyzji.
We wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i prawidłowe wykonanie wniosku zgodnie z ustawą o ponownym wykorzystaniu informacji sektora zarzucając naruszenie:
- 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego,
- 2. art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że żądane informacje nie zostały wytworzone w toku realizacji zadań publicznych,
- 3. art. 7 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że wnioskowane informacje nie zostały wykorzystane w toku realizacji zadań publicznych,
- 4. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
W uzasadnieniu podano, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż wytworzenie księgi wejść i wyjść nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra Energii. Istotne jest bowiem, że Ministrowie oprócz zadań wskazanych w ustawie o Działach Administracji Rządowej, wykonują również zadania określone w przepisach odrębnych. Za takie należy uznać zapewnienie bezpieczeństwa na terenie Ministerstwa za które odpowiada Minister jako kierownik podległej mu jednostki. Minister zarządza również powierzonym mu mieniem, które niewątpliwie stanowi także wyposażenie Ministerstwa. Księga wejść/ wyjść została więc utworzona w celu realizacji zadań publicznych. W dalszej kolejności odnosząc się do opinii, że księga wejść/ wyjść zawiera dane chronione nie podlegające udostępnieniu podkreślono, że fakt ten nie przesądza o niemożności wyrażenia zgody na ponowne jej wykorzystanie. W takiej sytuacji dane takie jak nr i seria dowodu, nr pesel powinny zostać zanonimizowane.
Nie mają bowiem one znaczenia dla wnioskodawcy, a ich odpowiednia anonimizacja umożliwi udostępnienie informacji w pozostałym zakresie. Natomiast co do imion i nazwisk zawartych w księdze stwierdzono, że przynajmniej w części osoby, które wchodziły do Ministerstwa, były osobami pełniącymi funkcje publiczne, którym prawo do prywatności przysługuje w ograniczonym zakresie. Przesądza to, iż takie ich dane jak imię i nazwisko mogą zostać udostępnione, co do pozostałych osób oraz pracowników Ministerstwa, nie pełniących funkcje publiczne, należy rozważyć czy sam fakt przebywania w Ministerstwie nie pozwala na upublicznienie ich imion i nazwisk w tym kontekście. Na tym etapie nie zostało to w ogóle przeanalizowane.
Ponadto Minister podniósł, że właścicielem wnioskowanej księgi jest Ministerstwo Rozwoju. W tym względzie istotne jest jednak, iż na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego do udostępnienia informacji sektora publicznego, zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Dlatego też jeżeli Minister Energii jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, to jest on obowiązany do ich udostępnienia. W przeciwnym razie powinien jedynie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu wnioskowanych informacji zwykłym pismem, bez wydawania decyzji administracyjnej. Na koniec podniesiono, że w sprawie nie został zebrany cały materiał dowodowy oraz przedmiotowa decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. W szczególności nie zawarto odpowiedniego uzasadnienia faktycznego decyzji, przedstawiając jedynie jej tezy, nie odnosząc się do nich szczegółowo.
Minister Energii decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 5, 3 pkt 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego podał, że księga wejść/wyjść zawiera następujące dane: nazwisko i imię interesanta; nazwę i numer dokumentu tożsamości (w tym także PESEL); datę dd/mm/rr; nr wydanej karty; godz. wejścia; godzinę wyjścia; nazwisko, imię osoby wprowadzającej; KO (tzn. komórkę, do której interesant wchodzi). Księga wejść/wyjść nie zawiera natomiast informacji dotyczących miejsca pracy lub komórki organizacyjnej, w której pracuje, jak też stanowiska lub też funkcji, które zajmuje. Dane znajdujące się w księdze wejść/wyjść, to znaczy nazwa i numer dokumentu tożsamości oraz KO są, w powiązaniu z imieniem i nazwiskiem osoby wchodzącej, danymi podlegającymi ochronie z uwagi na prywatność osoby fizycznej, bowiem są to dane osobowe, chronione na podstawie przepisów ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922).
W związku z powyższym powyższe informacje nie mogą zostać przekazane w trybie powyższej ustawy. Dalej podano, że w budynku mieszczącym się w W. przy ul. [...] (budynek, dla którego prowadzona jest księga wejść/wyjść przez Ministerstwo Energii), część pomieszczeń zajmuje Instytut Pamięci Narodowej. Z uwagi na wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 poz. 152 z późn. zm.) obowiązek składania wniosków do Instytutu osobiście (art. 35a przedmiotowej ustawy), jak też z uwagi na charakter spraw prowadzonych przez Instytut, w tym jego funkcje śledcze, ochroną z uwagi na treść art. 6 ust. 2 ustawy jest także objęta kolumna KO księgi. Bez wątpienia dane osobowe są elementem prywatności osoby fizycznej, w związku z czym przekazanie informacji o takim charakterze podlega ograniczeniu na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy.
Określając przesłankę ograniczenia prawa do ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego ustawodawca w art. 6 ust. 2 ustawy użył zwrotu "prywatność osoby fizycznej", co oznacza, iż nie ograniczył się jedynie do wyłączenia spod udostępnienia w trybie powyższej ustawy tylko i wyłącznie danych osobowych, ale wyłączył spod zakresu jej stosowania całą sferę życia prywatnego osób fizycznych. Powyższe ograniczenie należy wiązać bezpośrednio z art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Jak wyżej wskazano, w księdze wejść/wyjść odnotowywane jest przede wszystkim imię i nazwisko interesanta, nie zapisuje się natomiast danych dotyczących, czy osoby wchodzące są pracownikami organów administracji publicznej. Zapisanie w księdze tej informacji oznacza, iż osoba fizyczna weszła na teren budynku przy ul. [...] w W., w której mieszczą się, oprócz Ministerstwa Energii, także Instytut Pamięci Narodowej oraz Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Jednocześnie, jak wyżej wskazano, nie zawiera informacji dotyczących:
- - celu, w jakim wchodzi do budynku,
- - miejsca pracy lub komórki organizacyjnej, w której interesant pracuje,
- - stanowiska lub też funkcji, które zajmuje
I nie ma tym samym żadnych możliwości ustalenia, dlaczego wchodzi do budynku i jaki rodzaj sprawy zamierza załatwić. Opisana w niniejszej decyzji konstrukcja księgi wejść/wyjść Ministerstwa Energii w budynku w W. przy ul. [...] powoduje, iż każda osoba fizyczna wymieniona z imienia i nazwiska może być powiązana ze złożeniem wniosku w jej indywidulanej sprawie wszczynającej postępowanie prowadzone przez Ministerstwo Energii, Instytut Pamięci Narodowej lub Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, może składać wniosek w trybie art. 35a z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, może być świadkiem lub oskarżonym w sprawach popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości. Powyższe wyliczenie jest przykładowe, bowiem przepisy prawa przewidują zdecydowanie większy zakres spraw, w których osoby fizyczne mogą występować do organów administracji publicznej, w tym w szczególności do Instytutu Pamięci Narodowej.
Z uwagi na możliwość powiązania imienia i nazwiska osoby wchodzącej do budynku z charakterem sprawy (administracyjnej, śledztwa), o której może występować lub w której występować lub choćby nawet podejrzenia udziału w takiej sprawie, konieczne jest także zapewnienie ochrony imienia i nazwiska osoby wpisywanej w księdze wejść/wyjść w kolumnie 2 tej księgi ("imię, nazwisko interesanta"). Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 poz. 543 z późn. zm.) określa zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Zgodnie z art. 7a ust. 1, dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, natomiast zgodnie z ust. 2 do ministra właściwego do spraw energii należą w szczególności sprawy:
- 1) polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej;
- 2) rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno – gospodarcze;
- 3) bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw;
- 4) infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju;
- 5) inicjowania, koordynowania i nadzorowania współpracy międzynarodowej w dziedzinie energii, surowców energetycznych i paliw oraz udział w pracach organów Unii Europejskiej.
Z kolei szczegółowy zakres działania Ministra Energii określa § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Energii (Dz. U. z 2015 r. poz. 2087), zgodnie z którym Minister kieruje następującymi działami administracji rządowej:
- 1) energia;
- 2) gospodarka złożami kopalin.
Minister Energii, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest przekazania informacji sektora publicznego w zakresie ww. zadań publicznych, a księga wejść/wyjść nie jest prowadzona w celu realizacji powyższych zadań Ministra, jak też nie stanowi sposobu wykonywania przypisanych ministrowi zadań. Ze swej istoty księga wejść/wyjść tworzona jest tylko i wyłącznie w celu zapewnieniu bezpieczeństwa w budynku, a elementem koniecznym do realizacji takiego działania jest sprawdzenie tożsamości osób wchodzących do budynku oraz kontrola czy osoby wchodzące wyszły z budynku. Zbieranie danych o osobach wchodzących do budynku ma więc charakter ściśle porządkowy i jest związany z administracją budynku, przez co nosi znamiona dokumentu wewnętrznego, porządkowego i ewidencyjnego. Księga wejść/wyjść to zbiór danych, w tym danych osobowych, prowadzona w jednym nośniku informacji o charakterze wewnętrznym, którego celem jest funkcja pomocnicza służąca do zarządzania całym obiektem.
Ponadto dane znajdujące się w księdze wejść/wyjść (imię, nazwisko, nr i seria dowodu osobistego, PESEL) zbierane są przez Ministerstwo wyłącznie w celu rejestracji interesantów lub gości odwiedzających instytucje mieszczące się w nieruchomości i wydania przepustki uprawniającej do wejścia na teren budynku. Z uwagi na cel korzystania z księgi wejść/wyjść nie można powiązać jej z wykonywaniem zadań publicznych. Zwrócić należy także uwagę, iż prowadzenie księgi wejść/wyjść nie jest wprowadzone żadnym przepisem prawa, a jego prowadzenie jest niezbędne w sytuacji gdy w jednym budynku znajdują się pomieszczenia trzech jednostek sektora finansów publicznych. Prowadzenie księgi wspomaga pracę recepcji, zapewniającej porządek i bezpieczeństwo na terenie budynku, nie jest natomiast związane z jakimkolwiek obszarem działania Ministra Energii. Zgodnie z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem.
Prowadzenie księgi wejść/wyjść nie należy do obowiązków Ministra Energii określonych w ww. przepisach, a jej prowadzenie nie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym minister nie ma podstaw do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w zakresie żądanym przez stronę we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. Zaś co do argumentu o możliwości anonimizacji danych zawartych w księdze wejść/wyjść wskazano, że w ograniczenie w zakresie prawa do ponownego wykorzystania nie dotyczy tylko ochrony danych osobowych, ale wszelkich informacji i danych osób fizycznych związanych z ich prywatnością, dlatego też – w szczególności z uwagi na rodzaj jednostek sektora publicznego znajdujących się w budynku – prawo do ponownego wykorzystania na podstawie powyższego przepisu ulega ograniczeniu. Anonimizacja księgi poprzez zakrycie pola "imię, nazwisko interesanta", jak też innych pól związanych z informacjami dotyczącymi osób fizycznych wchodzących do budynku, skutkowałaby powstaniem dokumentu, który de facto nie zawierałby żadnych informacji.
Z uwagi na rodzaj danych zawartych w księdze (brak rozróżnienia czy osoby wchodzące sprawują funkcje publiczne czy też wchodzą do budynku w sprawach indywidualnych), jak też z uwagi na brak wiedzy Ministra Energii oraz prawną niemożliwość uzyskania tej informacji - w jakim celu wchodzą do budynku osoby fizyczne udające się do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, jakakolwiek analiza w tym zakresie dokonywana przez Ministra była i jest niemożliwa. Co do zarzutu, że wytworzenie księgi wejść/wyjść należy do zakresu zadań publicznych Ministra Energii stwierdzono, iż brak jest przepisów szczególnych wprowadzających obowiązek prowadzenia ksiąg wejść i wyjść w budynkach zarządzanych przez organy administracji publicznej.
Ponadto brak jest przepisów nakazujących zapewnienie bezpieczeństwa na terenie powyższych organów, a realizacja takich działań jest wykonywana przez każdy organ w sposób przez siebie ustalony. Ponadto art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy jest zbieżny art. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, co przemawia za uznaniem obowiązkiem przekazywania przez organy administracji publicznej jedynie tych informacji, które wynikają ściśle z powierzonych ich ustawą o działach administracji rządowej działach. Z kolei co do zarzutu, że Stowarzyszenie powinno zostać poinformowana o braku księgi wejść/wyjść zwykłym pismem wskazano, iż Ministerstwo Energii zajmuje pomieszczenia w dwóch różnych miejscach: przy [...] oraz przy ul. [...] w W. Jak wskazano w decyzji właścicielem księgi przy [...] jest Ministerstwo Rozwoju, w związku z czym Minister Energii nie może udostępnić tych danych.
Jest oczywistym, iż w przypadku braku danych, o które żąda wnioskodawca, organ zobowiązany jest poinformować ją o tym fakcie pisemnie, bez konieczności wydawania oddzielnej decyzji. W niniejszej sprawie, z uwagi na istnienie dla Ministerstwa Energii dwóch różnych ksiąg Minister wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego dla księgi prowadzonej w budynku oraz w treści uzasadnienia decyzji wskazał, iż właścicielem księgi przy [...] w W. jest inny podmiot. W ten sposób strona została poinformowana o nieposiadaniu przez nią – w części – żądanych przez [...] informacji. Na koniec zaś stwierdzono, że organ wydając decyzję wziął pod uwagę zarówno okoliczność ewidencjonowania wejść i wyjść w dwóch budynkach, jak też możliwość wydzielenia zbieranych informacji w księdze biorąc pod uwagę w jakim charakterze i do jakiego podmiotu wchodzi do budynku dana osoba fizyczna. Tym samym organ prawidłowo wyjaśnił sprawę oraz zastosował przepisy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie:
- 1. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego,
- 2. art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że żądane informacje nie zostały wytworzone w toku realizacji zadań publicznych,
- 3. art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego poprzez uznanie, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych
- 4. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że ponowne wykorzystania informacji sektora publicznego gwarantuje obywatelom możliwość korzystania z informacji znajdujących się w posiadaniu instytucji państwowych. Takie informacje mogą być wykorzystywane zarówno w celach komercyjnych jak i nie komercyjnych. Jednocześnie prawo to powinno być rozpatrywane w świetle art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje, iż każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zatem istnieją szerokie przesłanki ku możliwości niezależnego, od uznania władz, korzystania z zasobów państwowych. Każdy ma bowiem prawo nie tylko do pozyskiwania wiedzy o działalności państwa, ale także gromadzenia i ponownego wykorzystania wszystkich tych informacji i dokumentów będących w posiadaniu podmiotów zobowiązanych.
Zatem celem prawa do ponownego wykorzystania informacji jest umożliwienie dodatkowego wykorzystania zdobytych informacji sektora publicznego. Jak wynika z uzasadnienia ustawy: "W odniesieniu do ponownego wykorzystywania podkreśla się jego gospodarczy i społeczny charakter. Prawodawca UE podkreślał znaczenie ponownego wykorzystywania informacji dla przyczynienia się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy, ale także dla transparentności funkcjonowania administracji publicznej. Komisja Europejska w ocenie skutków wniosku o zmianę dyrektywy 2003/98/WE wskazuje, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oznacza wszelkie twórcze wykorzystywanie danych, np. przez zwiększenie wartości danych, łączenie danych z różnych źródeł w celu wytworzenia pożądanego rezultatu i rozwijanie aplikacji, zarówno w celach komercyjnych, jak i niekomercyjnych." Organ odmówił wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie wnioskowanej księgi wejść i wyjść z dwóch niezależnych przyczyn.
Po pierwsze uznał, że informacje w niej zgromadzone nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prywatności, a po drugie, że wytworzenie żądanej informacji nie należy do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W zakresie zarzutu tyczącego się ochrony prywatności organ całkowicie pominął w swoich rozważaniach możliwość częściowej anonimizacji danych osobowych. Jak bowiem zauważono w skarżonej decyzji, księga wejść/ wyjść zawiera KO tj. komórkę do której wchodzi interesant. Z łatwością można więc odseparować dane osób wchodzących do podmiotu zobowiązanego od danych osób wchodzących do innych instytucji znajdujących się w tym samym budynku.
Tym samym nie jest trafny zarzut o możliwości ujawnienia danych osobowych osób składających wnioski i pisma w Instytucie Pamięci Narodowej, który podlega odrębnemu reżimowi prawnemu. Nie ulega również wątpliwości, że organ posiada wiedzę o swoich pracownikach pełniących funkcje publiczne w związku z tym powinien być w stanie stwierdzić, że przynajmniej tym osobom nie przysługuje prawo do prywatności w pełnym zakresie i możliwe jest udostępnienie w stosunku do nich wnioskowane informacje. Taka ochrona nie jest zasadna także w przypadku innych osób pełniących funkcje publiczne, a wchodzących do Ministerstwa jak inni Ministrowie, pracownicy instytucji państwowych. Zauważono ponadto, że udostępnienie dokumentów zawierających imiona i nazwiska (pozostałe dane mogą zostać zanonimizowane) należy rozpatrywać w kontekście ochrony danych osobowych. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego jej przepisy nie naruszają przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
Wobec tego przesłanek legalności przetwarzania danych osobowych należy poszukiwać w ostatniej z tych ustaw. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 23 ust. 2 w/w ustawy, w myśl którego przetwarzanie danych jest dopuszczalne gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Za takie należy uznać przepisy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. W odniesieniu do drugiego argumentu Ministra za nietrafne należy uznać twierdzenie, iż wytworzenie żądanych informacji sektora publicznego nie należy do zakresu jego zadań publicznych określonych prawem, bowiem Minister jest naczelnym organem władzy publicznej i został powołany w celu wykonywania zadań publicznych. Konstytucyjny Minister pełni więc swoją funkcje określoną Konstytucją RP oraz ustawami. Organ ten sprawuje władze publiczną i został on powołany w celu wykonywania zadań publicznych, przy czym termin "zadania publiczne" określany jest szeroko.
Minister nie wykonuje innych zadań niż zadania publiczne, bowiem wynika to z celu jego działalności jako organu państwowego. Zważywszy więc na art. 7 Konstytucji RP w myśl którego, organy władzy publicznej, działają na podstawie i granicach prawa wszelkie dokumenty wytworzone przez Ministra należą do zakresu zadań publicznych Ministra określonych prawem. Wobec tego skoro organ wytworzył wnioskowane dokumenty i są one w jego posiadaniu to gdyby ich wytworzenie nie byłoby uzasadnione zadaniami publicznymi, stanowiłoby dokonanie czynności bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyłoby zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Ponadto podkreślono, iż wykładnia systemowa przemawia za uznaniem, że art. 6 ust. 4 pkt. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ma zastosowanie wyłącznie do innych podmiotów niż jednostki sektora finansów publicznych, bowiem te ostatnie wykonują tylko zadania publiczne. Stosowanie tego przepisu ma więc uzasadnienie przede wszystkim do podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Prowadzą one bowiem głównie działalność o charakterze gospodarczym, nie wykonując w przeciwieństwie do organów władzy publicznej, wyłącznie zadań publicznych, a na potwierdzenie powyższych tez powołano stanowisko judykatury.
W odpowiedzi na skargę, Minister Energii wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenie na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2), o czym będzie mowa niżej.
Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana na wstępie ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm./ – pkt 1 powołanego art.). W uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 141) ustawodawca wskazał, iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu" w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania.
Prawodawca UE poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty – w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE – będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych".
Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE, i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tym samym w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.
W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.).
Analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu woli samego twórcy ustawy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji), może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznej niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji.
W doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. l, Warszawa 2013). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji nacisk przez ustawodawcę jest położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt l OSK 1332/14 stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29).
Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (vide: np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14).
Skoro zaś tak, to należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy, podmiot zobowiązany odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, a według ust. 4 tegoż przepisu, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art.
- 6. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że dotyczy to informacji, która posiada walor informacji publicznej.
Zatem w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, która sama w sobie nie była informacją publiczną, narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wystarczającym było poinformowanie skarżące Stowarzyszenia o powyższym fakcie w formie czynności materialno – technicznej. Tak, jak to uczyniono pierwotnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.