Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. L. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.
Organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach emerytalno-rentowych wynika, że na przestrzeni 59 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do prac, ww. udokumentowała 13 lat i 8 dni okresów składkowych oraz 4 lata 4 miesiące i 3 dni okresów nieskładkowych.
Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 4 miesiące i 3 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.
W latach 1995-1998, 1998-1999, 2000-2003, 2003-2007, 2007-2009, 2009-2011 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Ponadto z dniem [...] marca 2011 r. E. L. zaprzestała zatrudnienia i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] października 2013 r. nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi.
Organ podkreślił, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.
We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. L. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. Podała, że ze względu na jej chorobę, po podjęciu przez nią zatrudnienia, zwalniano ją.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. i podkreślił, że orzeczona od [...] grudnia 2001 r. częściowa niezdolność do pracy nie stanowiła przeszkody w kontynuowaniu zatrudnienia, ograniczyła, a nie uniemożliwiła wykonywanie zatrudnienia. Organ wskazał ponadto, że E. L. w przerwach w ubezpieczeniu w latach 2009 – 2011 i 2011 – 2013 była zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku, jednakże ta okoliczność również nie może być traktowana jako okoliczności szczególne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. L., kwestionując zaskarżoną decyzję – poza zarzutami oraz argumentacją przedstawioną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podkreśliła, że cały czas usiłowała znaleźć zatrudnienie i nawet te usiłowania kończyły się znalezieniem pracy, jednakże po krótkim okresie czasu była zwalniana, najprawdopodobniej z powodu jej choroby.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że skarżąca jest częściowo niezdolna do pracy od 2001 r., natomiast całkowicie niezdolna do pracy od 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie.
Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.
W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 cytowanej już wyżej ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa.
Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskująca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2014 r., została uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] października 2013 r., natomiast częściowo niezdolną do pracy jest od [...] grudnia 2001 r. Podkreślił, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy jest niewspółmierny do wieku, tj. 59 lat.
Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez wnioskującą wymagań, uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności.
Bez poczynienia żądanych ustaleń w tej materii organ stwierdził, że E. L. miała realną możliwość kształtowania przebiegu własnego ubezpieczenia, a niepodejmowanie pracy zarobkowej lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, gdy nie była w stosunku do niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, nie spełnia kryterium szczególnych okoliczności.
W ocenie Sądu takie stanowisko organu winno być poparte stosownymi ustaleniami dotyczącymi sytuacji życiowej E. L. i wyjaśniać, dlaczego kobieta ze średnim wykształceniem nie pracowała, a jak wynika z akt administracyjnych wkrótce po podjęciu pracy była zwalniana, szczególnie po roku 1998, który nawet organ uznał za początek choroby.
Organ nie odniósł się do twierdzeń ww., że jej kłopoty z zatrudnieniem wynikały najprawdopodobniej z jej choroby, którą lekarz orzecznik potwierdził i określił jako dysfunkcja psychiczna, trwająca wiele lat.
Podkreślić należy, że tego typu schorzenia nie pojawiają się z dnia na dzień. Może już wcześniej występowały zaburzenia, które chociaż nie zostały zdefiniowane jako całkowita niezdolność do pracy, to jednak nie pozwalały na podjęcie E. L. zatrudnienia lub skutkowały szybkim rozwiązywaniem z nią stosunku pracy.
W ocenie Sądu występująca u skarżącej [...] była przyczyną jej znacznie mniejszej atrakcyjności na rynku pracy, do wyrażenia takiego poglądu podstawy daje materiał niniejszej sprawy. Doświadczenie życiowe uczy, że przy ustalonych w jej toku objawach tego typu schorzenie nie czyni z danej osoby pełnowartościowego pracownika, co wyklucza normalne jego zatrudnienie.
Na ten aspekt zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 167/11 (publ. j.w.), dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej bądź częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. To stanowisko należy podzielić.
Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. Skoro zatem skarżący nie spełnia warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty i w ich wyniku nie może podjąć pracy ani innej równorzędnej działalności, wreszcie nie ma środków utrzymania, zdaje się spełniać przesłanki prowadzące do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i ponownie dokonać jego oceny pod kątem wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.
Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia miały – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji powyższych stwierdzeń, koniecznym jest ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena całości materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.
W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.