Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. P. (ur. [...] września 1963 r.) z dnia [...] czerwca 2015 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionej skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca na przestrzeni 49 lat życia, tj. do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała 4 lata 2 miesiące i 21 dni łącznych kresów ubezpieczenia.
Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała tylko 8 miesięcy i 7 dni tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1988 – 1989, 1990 – 1999, 2000 – 2004 i 2004 – 2013 nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Zatem – zdaniem organu – nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach nie orzeczono wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy i w tej sytuacji nie istniała w tym czasie przeszkoda w podjęciu zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień doświadczenia z ubezpieczeń społecznych. W dalszej części dodano, że ocenie podlegała również sytuacja materialna i wykazany dochód na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby skarżąca pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania.
We wniosku z dnia [...] sierpnia 2915 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca D. P. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i stwierdziła, że faktycznie po jej stronie nie zaistniały szczególne okoliczności, ale choroba (cukrzyca) i problemy wychowawcze z synem, jak również trudności na rynku pracy, uniemożliwiły jej podjęcie pracy. Ponadto mąż pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto (potrącenia komornicze w wysokości [...] zł miesięcznie) i nie jest to kwota pozwalającej zabezpieczyć podstawowe potrzeby życiowe.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że całkowita niezdolność do pracy została ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2015 r. dopiero [...] stycznia 2013 r., natomiast wcześniej orzeczona częściowa niezdolność do pracy ustalona od dnia [...] sierpnia 2007 r. nie wykluczała możliwości zatrudnienia. Ponadto skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo rodzinne z mężem, którego emerytura wynosi [...] zł brutto, a zatem dochód na jednego członka w rodzinie wynosi [...] zł, co nie pozwala na uznanie, iż nie posiada niezbędnych środków utrzymania, bowiem najniższa emerytura od 1 marca 2015 r. wynosi 880,45 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca D. P. nie zgodziła się z zaskarżona decyzją i jeśli sąd uzna to za konieczne, to wniosła o przesłuchanie jej w sądzie właściwym dla miejsca jej zamieszkania. W uzasadnieniu podała, że z uwagi na chorobę jest całkowicie uzależniona od osób trzecich, a dalszej części powołała się na argumenty zawarte już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenia, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.).
Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.
Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż skarżąca D. P. nie spełnia wszystkich przesłanek uprawniających do świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, udokumentowany okres ubezpieczenia wynoszący 4 lata 2 miesiące i 21 dni jest wysoce nieadekwatny do 49 lat życia skarżącej, tj. do czasu powstania u niej całkowitej niezdolności do pracy od dnia [...] stycznia 2013 r. Dodać w tym miejscu należy, że częściową niezdolność do pracy orzeczono wobec skarżącej od dnia [...] sierpnia 2007 r., zaś ostatni udokumentowany okres ubezpieczenia przypada nadzień [...] kwietnia 2000 r. i nie było w tym czasie żadnych przeciwskazań natury zdrowotnej do podjęcia zatrudnienia.
Po drugie, za szczególne okoliczności uniemożliwiające spełnienia warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym uznać należy wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Zatem nie sposób uznać – zdaniem Sądu – za szczególną okoliczność problemy wychowawcze z synem. Po trzecie wreszcie, podnoszona przez skarżącą trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sama stwierdziła, że nie zaistniały po jej stronie szczególne okoliczności.
Niezależnie od powyższego skarżąca nie spełnia również kolejnej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy. Mianowicie prowadzi ona wspólne gospodarstwo z mężem, zaś wymieniony pobiera emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem dochód na jednego członka w rodzinie wynosi [...] zł, stąd też nie można uznać, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania, bowiem ukształtowanego już stanowiska judykatury za cezurą kwotową w tej kwestii uznaje kwotę najniżej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynoszącej od dnia 1 marca 2015 r. – 880,45 zł.
Reasumując, skarżąca D. P. nie spełniła dwóch, z czterech przesłanek wymienionych w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, a niezbędnych do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.