Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. M. (dalej: "strona", "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], skierowanym do M. M., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS", "organ I instancji") wskazał, że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS") wyznacza mu do dnia [...] sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Pierwszym Dziale Realizacji w Pionie [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Jednocześnie organ poinformował stronę, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948), dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS", wobec braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie do przedłożenia propozycji służby, DIAS stwierdził brak podstaw dla przedstawienia stronie propozycji służby lub pracy.
M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w oparciu o Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżący podniósł, iż DIAS - poprzez niezłożenie propozycji służby - naruszył regulację zawartą w art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Nadto, organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego nie przedłożył skarżącemu propozycji służby.
W związku z powyższym strona wniosła o zobowiązanie DIAS do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 49/17 zobowiązał DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji uznał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, interpretowane jednak w oparciu o art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, pozwalały na przyjęcie stanowiska, że taki obowiązek spoczywa na organie. Sąd stwierdził, że wyłącznie wydanie takiej decyzji gwarantowało funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, który nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia, prawo do sądu. Wskazał, iż podstawę prawną do wydania decyzji stanowił art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1 art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Sąd stwierdził, iż w następstwie uprawomocnienia się wyroku DIAS zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Przy czym DIAS ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego. Upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza bowiem możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości - z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Od powyższego wyroku DIAS wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1039/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził koszty postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do przyjęcia bezczynności DIAS, było uzasadnione. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie M. M. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, zachodziła więc konieczność wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale ponieważ powyższe terminy materialne (określone w art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS) wyznaczają jedynie terminy dla skorzystania przez organ ze swych kompetencji, a w sprawie rozpoznawanej, organ zaniechał swojego działania, bo nie przedstawił stronie propozycji nowych warunków służby bądź pracy, ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby, to powyższa regulacja nie mogła mieć w tym przypadku żadnego znaczenia.
Innymi słowy więc trzeba w tej sprawie przyjąć, że termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wywołuje właściwy skutek, o ile organ skorzysta ze swojej kompetencji w terminie do dnia 31 maja 2017 r.
NSA za nieuzasadniony uznał zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Za nieusprawiedliwione Sąd uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skoro bowiem Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym, wymagały wydania przez DIAS decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, a pod którym to określeniem, skład orzekający rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to nie można było skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani art. 149 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa należała zatem do właściwości sądu administracyjnego.
DIAS, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 170 ust. 3 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego M. M. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu podniósł, że decyzja stwierdza stan faktyczny zaistniały w 2017 r. w związku z wejściem w życie Przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Korzystając z przysługujących z mocy ww. ustawy kompetencji DIAS podjął decyzję o nieprzedstawieniu M. M. w ustawowym terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce.
Wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie składania bądź nieskładania funkcjonariuszom i pracownikom propozycji a w przypadku składania propozycji - prawa do decydowania co do jej zakresu i rodzaju. Wejście w życie ustawy o KAS oraz Przepisów wprowadzających ustawę o KAS i związana z tym reorganizacja spowodowała konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej (KAS), w skład której wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne takie jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi.
Stwierdził, że sposób koordynowania pracy w Pierwszym Dziale Realizacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] przez M. M. doprowadził do utraty zaufania przez przełożonych - kierownictwa Pionu [...][...] UCS w [...]. Wskazał również, że skarżący nie zaliczył testu sprawnościowego organizowanego dla funkcjonariuszy komórek zwalczania przestępczości. Mając przy tym na uwadze sprawowaną przez ww. funkcję oraz charakter służby, zaistniała sytuacja mogła mieć demotywujący wpływ na podległych funkcjonariuszy i w dużym stopniu ograniczała możliwość pełnienia funkcji w komórkach realizacji.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. M. M. złożył od ww. decyzji odwołanie do Szefa KAS zarzucając:
- 1) brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn zwolnienia ze służby uzasadniających wygaszenie stosunku służbowego w związku z nieprzedstawieniem propozycji służby, w tym:
- - brak podstaw prawnych do niezłożenia propozycji służby w świetle Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 tej ustawy,
- - naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby,
- - wprowadzenie pozaustawowych przesłanek do nieprzedstawienia propozycji, tj. m.in. limitów ograniczających liczbę funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w ramach stosunku służby,
- 2) przekroczenie granic uznania administracyjnego z uwagi na brak dowodów oraz brak oceny dowodów w toku postępowania, które powinno zostać zakończone zostało wydaniem decyzji na podstawie zindywidualizowanych, rzetelnych przesłanek odnoszących się do tej konkretnej sprawy; należyte uzasadnienie decyzji powinno jasno odzwierciedlać intencje organu; organ administracyjny jest więc zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy; motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych wobec nich decyzji,
- 3) brak zachowania wymogów formalnych/instrukcyjnych takich jak właściwe powiadomienie o wszczęciu postępowania, wyznaczenie terminu zapoznania się z całością zebranego materiału dowodowego przed zakończeniem postępowania, przez co skarżący został pozbawiony możliwości skutecznej obrony swoich słusznych interesów.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o wskazanie miejsca pełnienia dalszej służby zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami oraz miejscem zamieszkania.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Szef KAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż DIAS podejmując decyzję o nieprzedstawieniu M. M. do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. DIAS, ważąc wszystkie argumenty, zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy, lecz inne wartości konstytucyjne, tj. interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej.
Zaznaczył, iż DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. W szczególności odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku KAS. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.
Dalej Szef KAS wskazał, że w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej, tj. skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, iż nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr KAS.
Mając na uwadze powyższe, DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu M. M. propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS.
Z tej przyczyny, w świetle przepisu art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, skarżący nie mógł otrzymać propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 ww. ustawy, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Szef KAS stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem DIAS nie naruszył podstawowych zasad postepowania administracyjnego, w tym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ani reguł dotyczących gromadzenia i oceny dowodów. Stwierdził również, że uwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych skarżącego skutkowałoby rozszerzeniem postępowania poza indywidualną sprawę administracyjną. Z tego względu poczynienie ustaleń co do liczby osób, które nie stawiły się na żaden z wyznaczonych terminów testu sprawnościowego lub nie zaliczyły testu oraz ustaleń odnośnie restrykcji zastosowanych wobec tych osób - nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie znajduje również uzasadnienia pozyskiwanie od przełożonych nadzorujących skarżącego dodatkowych informacji dotyczących kwestii utraty zaufania w związku z działaniami prowadzonymi przez nadzorowaną przez niego komórkę oraz dokumentacji wszczętych z tego tytułu procedur i postępowań, w sytuacji gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż okoliczności dotyczące utraty zaufania przez przełożonych były zgłaszane ustnie. Za realizację zadań KAS w IAS jest odpowiedzialny jej dyrektor i w przypadku utraty przymiotu zaufania przez podwładnego nie jest możliwe dalsze powierzanie mu pełnienia dotychczasowej funkcji.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa KAS z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucając:
- 1) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2) naruszenie art. 7 i art. 15 k.p.a. poprzez:
- - utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej I instancji naruszającej przepisy normujące postępowanie dowodowe, tj. art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a.,
- - niewywiązanie się z obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i to w tak elementarnym zakresie jaki wiąże się z koniecznością odniesienia się do twierdzeń i żądań dowodowych strony,
- - wybiórcze, skutkujące wyprowadzaniem błędnych wniosków, przedstawienie spodziewanych i realnych następstw reformy administracji celnej związanych z oceną zasadności przedłożenia skarżącemu propozycji służby albo pracy w KAS,
- - oparcie decyzji o błędne i przyjęte z rażącym naruszeniem przepisów postępowania ustalenia dotyczące predyspozycji skarżącego do służby lub pracy w KAS,
- 3) rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pozorność postępowania wyjaśniającego, nierespektowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz działanie godzące w powagę organu, a jednocześnie w dobre imię skarżącego, manifestujące się w szczególności w bezkrytycznym powielaniu przez organ odwoławczy całkowicie niezasadnego i niepopartego dowodowo twierdzenia organu I instancji o rzekomej nieprzydatności do służby z uwagi na niczym nieudokumentowane twierdzenia organu I instancji,
- 4) rażące naruszenie art. 10, art. 12 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierespektowanie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wydanie decyzji niespełniającej wymogów dotyczących jej uzasadnienia faktycznego,
- 6) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego,
- 7) naruszenie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby skarżącego oraz posiadanych kwalifikacji, a w konsekwencji nieprzedstawienie mu propozycji służby bądź pracy w KAS pomimo istnienia oczywistego zapotrzebowania zarówno na funkcjonariuszy jak i na pracowników cywilnych, posiadających podobne lub tożsame kwalifikacje,
- 8) naruszenie art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach,
- 9) naruszenie w art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że dalsza praca bądź służba skarżącego w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu z jego słusznym interesem wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego i możliwości zarobkowania zgodnie z poszerzaną - przez całe lata - wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą, 9) użycie pozaustawowych przesłanek do zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz próbę szkalowania na tle innych funkcjonariuszy zobowiązanych do uczestnictwa w testach sprawności - poprzez nierówne traktowanie i dyskryminację.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:
- - uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz wydanie decyzji zawierającej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej ustalającej warunki pełnienia służby,
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż w uzasadnieniu decyzji I i II instancji wskazano, że DlAS utracił do niego zaufanie. Nie wyjaśniono jednak jakie zachowania czy uchybienia z jego strony spowodowały utratę tego zaufania, nie powołano żadnego dokumentu, który miałby potwierdzać taki fakt. Stwierdzenie, że zastrzeżenia bezpośrednich przełożonych zostały przekazane DIAS ustnie powoduje, że są one nieweryfikowalne, a nawet niewiarygodne - zwłaszcza, że skarżący nie został o nich poinformowany, a tym samym nie miał możliwości odniesienia się do nich. Nie zostały wskazane żadne osoby zgłaszające uwagi do jego pracy, nie podano czasu zaistnienia rzekomego zdarzenia ani sytuacji, która miała być powodem takiego zgłoszenia.
Skarżący podniósł również, że Szef KAS nie dopełnił obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominął wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. o przeprowadzenie dowodów celem uzyskania informacji od przełożonych nadzorujących jego działania w roku 2016/2017 a dotyczących rzekomej utraty zaufania. Efektem tego jest, podobnie jak w przypadku decyzji organu I instancji, brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji.
Skarżący zaznaczył nadto, że w aktach osobowych brak jest dokumentów potwierdzających rzekomą utratę zaufania przez przełożonych, zatem użycie niesprawdzonych informacji spoza katalogu przesłanek ustawowych stanowi naruszenie przepisów wprowadzających ustawę o KAS. W aktach osobowych skarżącego znajdują się natomiast dokumenty potwierdzające jego wysokie kompetencje jako funkcjonariusza, wykładowcy z zakresu prawa celnego na Wyższej Szkole Zarządzania w [...], a także wysokie noty w konkursie na stanowisko [...] Wydziału [...] w Izbie Celnej w [...], których nie uwzględniono. W wyniku prowadzonego postępowania w styczniu 2017 r. skarżący został mianowany na ww. stanowisko. Przebieg ponad 22 lat służby oraz fakt, że po okresie jednego roku pełnienia obowiązków [...] Wydziału, w dniu [...] stycznia 2017 r., Dyrektor IC w [...] powołał skarżącego na to stanowisko, zaś po wejściu w życie ustawy o KAS, tj. po 1 marca 2017 r., DIAS w [...] powierzył mu kontynuowanie zadań świadczy o tym, że skarżący podlegał wielokrotnym sprawdzeniom i ocenom, które jeszcze w marcu 2017 r. nie budziły zastrzeżeń, a nawet stanowiły podstawę do wnioskowania o wyróżnienia finansowe, awanse oraz odznaczenia resortowe.
Skarżący podniósł nadto, że organ II instancji pominął wnioski skarżącego dotyczące pozyskania dokumentacji z egzaminu okresowego sprawności fizycznej wraz o oświadczeniami członków komisji oraz uczestników co do przebiegu i wyniku egzaminu. Dowody te miały istotne znaczenie dla wykazania, że fakt nieukończenia biegu przez skarżącego spowodowany był przyczynami losowymi, a nie brakiem jego sprawności fizycznej. Skoro z przyczyn niezależnych skarżący nie miał możliwości ukończenia biegu, podczas gdy pozostałe, wymagane testy sprawnościowe zaliczył bez zastrzeżeń, organ nie miał podstaw do formułowania wniosku, iż skarżący z ww. powodów dawał zły przykład innym funkcjonariuszom. Argument ten jest absurdalny chociażby w kontekście powołania skarżącego w styczniu 2017 r. na stanowisko [...] Wydziału [...], kiedy to nieukończony bieg (test sprawnościowy odbywał się w październiku 2016 r.) nie miał wpływu na decyzję Dyrektora IC w [...].
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Szefa KAS z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję DIAS w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego M. M. z dniem [...] sierpnia 2017 r.
Powyższe decyzje zostały wydane w następstwie uprawomocnieniu się, z dniem 17 stycznia 2019 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 49/17. Wyrokiem tym Sąd ten zobowiązał DIAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wywiódł, iż DIAS w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, w której to decyzji winien rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - w szczególności związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Sąd stwierdził jednocześnie, że organ ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.
Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1039/18, oddalającym skargę kasacyjną DIAS od ww. wyroku, wskazał, iż przedmiotowa sprawa, wbrew stanowisku organu, należała do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślił nadto, iż powołane przez Sąd I instancji regulacje prawnomaterialne wymagały wydania przez DIAS decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, a pod tym określeniem skład orzekający rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia ich istotnej treści i sposobu zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 49/17.
W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.). Przepis ten statuuje związanie organów, stron postępowania oraz sądu administracyjnego stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w tymże orzeczeniu. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu odnosi się do istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98; publ. LEX nr 51062).
W ocenie Sądu, wydając w niniejszej sprawie decyzje I i II instancji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego M. M., organy dopuściły się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Organy nie uwzględniły bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Wa 49/17 oraz w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1039/18.
Wydając decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego DIAS nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy - w szczególności tych związanych z posiadanymi przez skarżącego kwalifikacjami i przebiegiem jego dotychczasowej służby - zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem reguł postępowania dowodowego wymienionych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji, uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Z kolei Szef KAS poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, aprobującej wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji, wobec nieustosunkowania się przez organ do zarzutów i wniosków podnoszonych w toku postępowania odwoławczego, narusza również art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. DIAS wskazał, iż skarżący w okresie od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. pełnił obowiązki [...] Wydziału [...] w IC w [...] a od dnia [...] stycznia 2017 r. został powołany na stanowisko [...] Wydziału. Do obowiązków na zajmowanym stanowisku należało m.in. kierowanie podległą komórką osobiście, nadzór i kontrola nad realizacją zadań Wydziału, nadzór i kontrola nad prowadzeniem sprawozdawczości i ewidencji, przebiegiem szkoleń pracowników i funkcjonariuszy Wydziału, przestrzeganiem zasad zachowania się w umundurowaniu, przestrzeganiem zasad dyscypliny pracy, prawidłowym eksploatowaniem i zabezpieczeniem sprzętu i wyposażenia służbowego. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] DIAS powierzył skarżącemu koordynowanie pracy w Pierwszym Dziale Realizacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] do czasu obsadzenia stanowiska kierownika komórki.
W ww. okresie sposób pełnienia funkcji przez skarżącego doprowadził do utraty zaufania przez przełożonych - kierownictwa Pionu [...][...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], co zostało zgłoszone DIAS ustnie.
Z uzasadnienia ww. decyzji DIAS w żaden sposób nie wynika, jakie "zastrzeżenia" wobec skarżącego doprowadziły do utraty zaufania przełożonych. Nie wynika to również z akt osobowych skarżącego, ani z akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Na poparcie przedstawionego stanowiska o utracie zaufania do skarżącego organ nie przedstawił żadnych dowodów, które umożliwiłyby jego weryfikację i ocenę - tak przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowisko organu I instancji należy ocenić jako gołosłowne, zaś oparte na nim rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego - jako dowolne, wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
Warto w tym względzie wskazać, że w odwołaniu od powyższej decyzji, a następnie w skardze do Sądu, skarżący podnosił, że w okresie wskazywanym przez DIAS (po [...] marca 2017 r.) nie docierały do niego żadne informacje o rzekomych nieprawidłowościach w realizacji zadań, czy wadliwym funkcjonowaniu podległej komórki organizacyjnej. Nie były też podnoszone żadne zarzuty czy sugestie ze strony przełożonych, które znalazłyby odzwierciedlenie w notatkach, adnotacjach czy dekretacjach na dokumentacji I Działu Realizacji UCS w [...] lub bezpośrednio w rejestrach kontroli, a co w konsekwencji wymuszałoby wdrożenie struktur naprawczych, których w tamtym czasie nie wdrażano.
Skarżący podkreślał, iż na brak istnienia naruszenia zasad funkcjonowania komórki organizacyjnej oraz utraty zaufania przez przełożonych wskazują dwie nagrody pieniężne otrzymane od DIAS w [...] oraz z puli [...] UCS w [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r. za realizację zadań i prowadzenie podległej komórki oraz realizację zadań na terenie całego województwa [...] z zakresu organizacji i nadzoru nad wykonaniem [...].
Skarżący podnosił również, że posiadał wydany przez ABW certyfikat dopuszczenia do informacji niejawnych oraz wykonane tamże specjalistyczne badania psychofizjologiczne na poligrafie, co stanowi potwierdzenie udokumentowanego statusu osoby godnej zaufania. Wskazał nadto, iż posiada pełne przygotowanie i doświadczenie w prowadzeniu działań operacyjnych oraz z zakresu prowadzenia obserwacji, posiadał przydział broni służbowej, uprawnienia i przydział pełnego asortymentu środków przymusu bezpośredniego oraz pozwolenie na kierowanie pojazdami służbowymi. W związku z powyższym twierdzenie DIAS o utracie zaufania przełożonych względem skarżącego ma charakter krzywdzący i dyskryminujący.
Skarżący zwracał również uwagę na to, że obowiązujące regulacje w zakresie dokumentacji przebiegu służby precyzyjnie normują sposób gromadzenia w aktach osobowych ocen i opinii służbowych. W aktach osobowych skarżącego brak jest informacji o dokonanej negatywnej ocenie lub opinii, która miałby skutkować utratą zaufania przełożonych. Podkreślał, iż należał do funkcjonariuszy ocenianych pozytywnie, powyżej przeciętnej. Często otrzymywał nagrody i wyróżnienia, a w styczniu 2017 r. w postępowaniu na stanowisko [...] Wydziału [...] został wyłoniony spośród innych kandydatów, co jest udokumentowane aktem mianowania znajdującym się aktach osobowych.
Do powyższej argumentacji skarżącego nie odniósł się w żaden sposób organ odwoławczy, który stwierdził jednocześnie, że uzasadnienie decyzji DIAS zawiera analizę ustawowych przesłanek (art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS), z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji służby/pracy. Ze stanowiskiem organu odwoławczego, z powodów powyżej wskazanych, nie można się zgodzić.
Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. DIAS wskazał, iż skarżący pełniąc obowiązki [...] Wydziału [...] w IC w [...] nie zaliczył testu sprawności fizycznej zorganizowanego w 2016 r. dla funkcjonariuszy komórek zwalczania przestępczości. Dyrektor IC w [...] umożliwił funkcjonariuszom udział w teście sprawności fizycznej w dniach: [...] i [...] maja 2016 r. oraz dodatkowo w dniach: [...] i [...] września 2016 r. oraz [...] października 2016 r. w przypadku funkcjonariuszy, którzy uzyskali negatywną ocenę końcową lub nie uczestniczyli w testach w maju 2016 r. Skarżący uczestniczył w teście jedynie w dniu [...] października 2016 r., którego nie zaliczył. Mając na uwadze sprawowaną funkcję oraz charakter służby zaistniała sytuacja mogła mieć demotywujący wpływ na podległych funkcjonariuszy oraz w dużym stopniu ograniczała możliwość pełnienia funkcji w komórkach realizacji.
Skarżący w odwołaniu wskazywał natomiast, że obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 25 marca 2015 r. w sprawie przeprowadzania testu sprawności fizycznej, badania psychologicznego i badania psychofizjologicznego funkcjonariuszy celnych (Dz. U. poz. 451) zniosło zapis o skutkach odmowy poddania się testowi sprawności fizycznej lub negatywnej oceny z testu w postaci przesunięcia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Podkreślał, że wybranie terminu przystąpienia do testu wynikało z charakteru wykonywanych obowiązków służbowych lub nieobecności w służbie spowodowanej delegacjami lub spotkaniami służbowymi.
Niezależnie jednak od tego zaznaczył, iż wykonał obowiązek i przystąpił w wybranym terminie do zaliczenia testu. W pierwszej z prób (pompki) uzyskał ocenę składową 5, w drugiej (brzuszki) uzyskał ocenę składową 4, a trzeciej (bieg) nie ukończył z powodu kontuzji, co zostało odnotowane przez komisję poprzez brak zapisu czasu uzyskanego na mecie. Zatem skarżący, jak podkreślał, nie został sklasyfikowany. Nieukończenie biegu było spowodowane przyczynami losowymi, a nie brakiem sprawności fizycznej, co sugeruje uzasadnienie decyzji I instancji. Wskazywał jednocześnie, że w tamtym okresie nie był jedynym funkcjonariuszem, który nie mógł wykazać się zaliczonym testem ze sprawności fizycznej.
Jednocześnie wielu funkcjonariuszy, wśród nich również kierujący komórkami zwalczania przestępczości, którzy nie zaliczyli w 2016 r. lub w latach poprzednich testu sprawności fizycznej, otrzymało propozycję służby, co stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania.
Skarżący podnosił również, że sposób zakończenia testu sprawnościowego w 2016 r. nie stanowił przeszkody do powołania go w dniu [...] stycznia 2017 r. na stanowisko [...] Wydziału [...] w IC w [...], ani do powierzenia mu w marcu 2017 r. koordynowania pracy w Pierwszym Dziale Realizacji [...] UCS w [...].
Do ww. argumentów nie ustosunkował się Szef KAS, czym naruszył w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżącego o pozyskanie dokumentacji z egzaminu okresowego sprawności fizycznej wraz z oświadczeniami członków komisji co do przebiegu i wyniku egzaminów. Nie uczynił tego również wobec wniosków skarżącego o przeprowadzenie analizy jego akt osobowych oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu na okoliczność przedstawienia informacji od przełożonych nadzorujących działania skarżącego w latach 2016/2017 dotyczących wskazywanej przez DIAS utraty zaufania. W sposób nieuzasadniony uznał natomiast, że wnioski te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy skarżącego.
W świetle powyższego zarzuty skargi, dotyczące w szczególności naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, należy uznać za uzasadnione. Wydane w sprawie decyzje mają charakter dowolny. Organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W toku postępowania przed organem I instancji nie został zgromadzony materiał dowodowy, który pozwalałby na przedstawienie argumentacji jak w uzasadnieniu decyzji DIAS z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wadliwości ww. decyzji błędnie zaakceptował Szef KAS utrzymując w mocy ww. decyzję DIAS. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte z pominięciem kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tj. posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby, co stanowi o naruszeniu art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.
Rozpatrując sprawę ponownie DIAS uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 49/17 oraz w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1039/18. Wydając rozstrzygniecie w sprawie uwzględni przesłanki wymienione w art. 165 ust. 7 k.p.a. - dotyczące kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego. Jednocześnie organ zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. Ustosunkuje się również do wniosków i argumentów podnoszonych w toku postępowania respektując zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni stosownie do wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wydatki udokumentowane fakturą VAT nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., wystawioną przez D. Sp. z o.o. ul. [...] w [...], Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku uznając, iż ww. koszty stanowią niezbędne koszty postępowania w rozumieniu ww. przepisów.