Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 708, ze zm.) - zwanej dalej u.z.e.f.
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wymienionej art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. u.z.e.f.
Sąd stwierdził, że Minister wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 § 1 k.p.a., jak również przepis prawa materialnego - art. 8a u.z.e.f. przez jego błędną wykładnię, przy jednoczesnym niewykonaniu zaleceń WSA w Warszawie. Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w prawomocnym i wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2020r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, mając na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2007r. sygn. akt II FSK 274/06, wskazał wyraźnie, że naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu.
Sąd wskazał, że z uzasadnienia ww., prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, wynika, że Sąd za krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., uznał służbę skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 19 dni i to zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. Tym samym organ nie mógł i nie będzie mógł wyrażać ocen przeciwnych do wyżej wymienionych, skoro nie zdecydował się zaskarżyć ww. wyroku skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien przyjąć, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 19 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.
Ponadto mając na względzie art. 8a u.z.e.f., Minister, ponownie rozpatrując sprawę "ustali istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącej (jej postawy, charakteru służby i warunki pełnienia służby), a następnie dokona oceny spełnienia przez nią przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 u.z.e.f.
Sąd analizując zaskarżoną decyzję zaznaczył, że Minister pominął charakter służby skarżącej i warunki jej pełnienia, co nie stanowi wykonania jasnych zaleceń, wynikających z ww. prawomocnego orzeczenia WSA i nie stanowi "wnikliwej oceny przebiegu służby" skarżącej. Zdaniem Sądu nieprawidłowa i przedwczesna była ponadto ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracę skarżącej należy oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział III, w którym skarżąca była zatrudniona na etacie maszynistki, bez wskazania, jakie konkretnie czynności wykonywała. Jakkolwiek Sąd nie kwestionował, że zadania wykonywane przez ten Wydział miały charakter działań na rzecz ustroju totalitarnego, ale Wydział ten zatrudniał nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego.
Sąd zauważył, że Minister, przez brak odwołania się do konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącą, które spełniałyby kryterium "bezpośredniego ukierunkowania na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", nie mógł domniemywać w decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym.
Sąd podniósł, że Minister, uwzględniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji starsze poglądy prezentowane w judykaturze, pominął ugruntowaną już, zgoła odmienną linię orzeczniczą NSA, która znana jest organowi. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister będzie zobowiązany wadliwości te naprawić. Minister uwzględni ponadto uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20. W orzeczeniu tym, podobnie, jak w ww. wyrokach NSA, uznano, że samo formalne kryterium przynależności do jednostek wyróżnionych w art. 13b u.z.e.f., to za mało. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę.
Minister powinien w związku z tym zastanowić się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mając na względzie całokształt okoliczności faktycznych sprawy, czy skarżąca na etacie [...] w "Wydziale [...] SB" mogła pełnić służbę funkcjonariusza służb operacyjnych, i czy wykonywała jakiekolwiek czynności charakteryzujące się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też czynności te nie miały takiego charakteru i były, np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. Minister będzie zobligowany powołać się na konkretny dowód wskazujący na przynależność skarżącej do tej organizacji, mając przy tym na względzie, że przynależność do tej organizacji, bądź jej brak nie stanowi przesłanki ustawowej, o która mowa w art. 8a u.z.e.f.
Minister, będąc związanym prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 409/20, przyjmie ponadto - stosownie do art. 153 i art. 170 P.p.s.a. - że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa miała charakter krótkotrwały oraz przywoła konkretne fakty dotyczące służby skarżącej pełnionej w okresie uznanym przez ustawodawcę za służbę na rzecz państwa totalitarnego, jak też ustali, jakie konkretnie zadania wykonywała skarżąca podczas służby w Wydziale III, jak również warunki pełnienia tej służby i następnie wnikliwie oceni je w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego pozytywnie załatwić wniosek strony z [...] sierpnia 2017r.
Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.
Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że skarżąca 29 sierpnia 2017 r. wystąpiła do Ministra o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., opisując przebieg służby. Wskazała, że od [...] czerwca 1986 r. została przyjęta na etat [...] w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], a od grudnia 1988 r. obowiązki wykonywała w [...]. W 1990 r. została pozytywnie zweryfikowana i przyjęta do służby w Policji. Po wykorzystaniu urlopu wychowawczego rozpoczęła pracę w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Rejonowej Policji w [...], gdzie prowadziła postępowania przygotowawcze, a od 2003 r. pełniła służbę w Referacie dw. z Przestępczością Gospodarczą, którego kierownikiem została trzy lata później. Skarżąca przeszła na emeryturę w 2012 r., a zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie, zgodnie z prawem i etyką zawodową, niejednokrotnie narażając życie. Była w związku z tym wielokrotnie nagradzana, otrzymała także srebrną odznakę "Zasłużony Policjant".
Minister, ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził m.in., że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] sierpnia 2012 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") uznał za służbę skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] czerwca 1986 r. do [...] grudnia 1989 r. (3 lata, 6 miesięcy i 19 dni). Całkowity okres służby skarżącej wynosił 26 lat, 2 miesiące i 18 dni. Kopie kompletnych akt osobowych ([...]), nadesłane [...] sierpnia 2021 r., nie zawierają dokumentów, że skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżąca w trakcie służby w Policji rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe.
Skarżącą wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz srebrną odznaką "Zasłużony Policjant". W aktach nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącej karach dyscyplinarnych ani dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Minister - po przytoczeniu treści art. 8a u.z.e.f. i po dokonaniu wykładni tego przepisu i użytych w nim pojęć i po przytoczeniu wybranych poglądów wyrażanych w orzecznictwie Sądów administracyjnych – podniósł, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21 zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, przy uwzględnieniu spełnienia przez skarżącą dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien dokonać zatem oceny czy w sprawie wymienionej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Minister wskazał, że skarżąca w okresie od dnia [...] czerwca 1986 r. pracowała na stanowisku [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], a następnie została przeniesiona na stanowisko [...] sekretariatu SB w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Powyższe niewątpliwie wpływa na korzyść skarżącej, bowiem świadczy o niewykonywaniu przez nią zadań operacyjnych, jednakże nie przekreśla to faktu, iż ww. zasilała szeregi formacji, która została stworzona do skutecznej eliminacji wszelkich przejawów dążeń wolnościowych w Polsce.
Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariuszka zatrudniona w jednostkach organizacyjnych SB uczestniczyła w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Dodał, iż powyższy wydział zajmował się zwalczaniem działalności antypaństwowej w środowiskach kultury, nauki, szkolnictwa i mniejszości narodowych oraz zabezpieczeniem operacyjnym gospodarki.
Minister zaznaczył, że rozpoczęcie przez skarżącą służby na rzecz totalitarnego państwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz nastąpiło z jej inicjatywy, czego dowodem jest treść podania o przyjęcie do służby z dnia [...] maja 1986 r. skierowanego do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Katowicach (tj. k. 2 sygn. akt [...]), w którym stwierdzono: "Zwracam się z prośbą o przyjęcie mnie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa w charakterze [...]. Prośbę swoją motywuję chęcią zmiany pracy - środowiska oraz poprawą sytuacji materialnej". Powyższa okoliczność na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzonej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niewątpliwie wpływa na niekorzyść ww. Minister stwierdził, że na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że zainteresowana pracując w SB świadoma była czym zajmowała się przedmiotowa komórka organizacyjna, dla której wykonywała ona zadania służbowe.
Takiej służby nie można ocenić jako spełniającej standardy demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa czynności tego typu należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Ww. nie podejmowała żadnych działań, mających na celu usunięcia jej z tegoż etatu, a jedynie wniosła o przeniesienie do innej miejscowości, o czym świadczy raport do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1988 r. (tj. k. 53 sygn. akt [...]), w którym wskazała "Zwracam się z prośbą o przeniesienie mnie do pracy w pionie Służby Bezpieczeństwa w charakterze [...] w [...]. Raport swój motywuję tym, iż przeniesienie to byłoby dla mnie awansem, a miejsce zamieszkania w pobliżu jednostki pozwoliłoby na większą dyspozycyjność w pracy". Na aktywną działalność skarżącej na rzecz państwa totalitarnego wskazuje opinia służbowa za okres od dnia [...] czerwca 1986 r. do dnia[...] stycznia 1987 r., w której wskazano " (...) Od chwili przyjęcia do Wydziału [...] właściwie i rzetelnie wywiązuje się z obowiązków służbowych (...).
W opinii kierownictwa Wydziału [...] w pełni odpowiada wymogom związanym z zajmowanym stanowiskiem maszynistki jak również zasługuje na zakwalifikowanie do egzaminu na stopień podoficerski" (zob. k. 51-52 sygn. akt [...]). Natomiast w opinii służbowej za okres od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] stycznia 1989 r. wskazano o niej "(...) Chętnie podejmuje się prac wykraczających poza zakres czynności. (...)" (zob. k, 59 sygn. akt [...]). Ponadto jej zaangażowanie było nagradzane przez przełożonych nagrodami pieniężnymi. Dodatkowo w aktach prowadzonego postępowania znajduje się dokument pt: "Świadectwo złożenia egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej" z dnia [...] kwietnia 1987 r. (k. 48 sygn. akt [...]), czyli z okresu służby w SB, co wskazuje, ze skarżąca była funkcjonariuszką, co do której przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jej rozwój zawodowy. Minister zwrócił uwagę, że była funkcjonariuszka nie tylko nawiązała stosunek prawny w ramach służby państwowej, w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie nałożonych na nią ściśle określonych czynności w komórce organizacyjnej, wykonującej zadania charakterystyczne dla reżimu komunistycznego, lecz wykazywała się ona również własną inicjatywą, mającą na celu umacnianie tegoż reżimu.
Wskazał przy tym na jej polityczną aktywność zawodową, która przejawiała się m.in. w przynależności do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP). W dokumentacji personalnej wskazywano o niej m.in.: "(...) Jest bezpartyjna jednak jako członek ZSMP prezentuje materialistyczny światopogląd (...)" (zob. k. 51 sygn. akt [...]), Jest członkiem ZSMP, Prezentuje materialistyczny światopogląd. Bierze czynny udział w życiu społeczno-politycznym jednostki. (...)" (zob. k. 60 sygn. akt [...]).
Minister wskazał, że ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną.
W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.
Uwzględniając zatem wyżej przedstawione zaangażowanie skarżącej, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, Minister stwierdził ponownie, że służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa z pewnością nie można w przypadku skarżącej zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanym w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.
Konkludując, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister stwierdził, iż strona spełnia przesłanki zawarte w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] oraz zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji, która uwzględni wszystkie okoliczności wskazane prze Sąd w wydanym wyroku.
Skarżąca w uzasadnieniu przytoczyła przebieg postępowania. Ponadto zwrócił m.in. uwagę, że Minister po raz kolejny przytacza fakty ujawnione z jej akt osobowych o przebiegu służby, używa tych samych argumentów co w poprzednich decyzjach o krótkotrwałości służby, mimo iż w wyroku IISA/Wa 3692/21 Sąd wskazał, że z uwagi na brak skargi kasacyjnej co do przesłanki "krótkotrwałości służby" "organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien przyjąć, że służba Skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 6 miesięcy i 19 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art.8a ust. 1 pkt. 1 u.z.e.f.". Minister w wydanej decyzji w ogóle nie wziął pod uwagę zaangażowania, poświęcenia i osiąganych sukcesów skarżącej. W sposób jednozdaniowy ocenił, że rzetelnie wykonywała swoje obowiązki, szczegółowo oceniając pisma, zdania, wnioski z dokumentów zgromadzonych przed 1989 rokiem.
W ocenie skarżącej tak jak w dobie komputerów stosowana jest zasada "kopiuj-wklej", tak w latach 80-tych stosowana była zasada przepisywania wzorów pism ze zwykłą zamianą nazwiska bez uwzględnienia w nich człowieka i tego co sobą reprezentuje. Tak więc przywoływanie w decyzji przez Ministra fragmentów zdań np. z podania o przeniesienie do innej jednostki jest po prostu małostkowe.
Skarżąca zwróciła uwagę, że nienagannie bez narażania zdrowia i życia mogli pełnić służbę funkcjonariusze typowo biurowi - w kadrach, finansach czy sekretariatach. Pozostali, tacy jak ona, "wykonujący czynności dochodzeniowo-śledcze, biorący udział w zasadzkach, doprowadzeniach, zatrzymaniach, obserwacjach, wykonujący dyżury operacyjne wielokrotnie w większym lub mniejszym stopniu narażali zdrowie i życie choć śladu na ten temat nie będzie a aktach osobowych, gdyż był to "chleb codzienny" wykonywanej służby".
Skarżąca wniosła ponadto o zbadanie czy Minister wydając decyzję nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego". Czy przy podejmowaniu decyzji nie złamano zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. czy dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Minister w piśmie z [...] października 2023 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżąca w piśmie z dnia 30 października 2023 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem w sprawie tej naruszony został art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył też przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do jego zastosowania w sprawie.
Zgodnie pierwszym z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (v. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku.
Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
W zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r. Minister uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21, zgodnie z którą spełniona została przesłanka krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.
Biorąc pod uwagę ustalenia organu poczynione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r., które stanowią w istocie powielenie treści ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. uchylonej przez Sąd wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21, Sąd rozpoznający obecnie sprawę za dowolną uznał ocenę organu w zakresie stwierdzenia, że przypadek skarżącej nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego.
Organ przywołał w istocie te same twierdzenia, które były już przytoczone w poprzednio uchylonej przez Sąd decyzji. Wskazał przy tym, że okoliczność, iż zajmowała stanowisko maszynistki w Wydziale III-1 SB w WUSW w [...] i [...] sekretariatu SB w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] nie przekreśla faktu, iż zasilała szeregi formacji, która została stworzona do skutecznej eliminacji wszelkich przejawów dążeń wolnościowych w Polsce. Zdaniem organu skarżąca zatrudniona na tym stanowisku uczestniczyła w podtrzymywaniu działalności aparatu represyjnego PRL, a tym samym zdaniem organu przedmiotowa sprawa nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego.
Jednakże organ nie wyjaśnił i nie ocenił, jakie konkretne aspekty służby skarżącej w okresie państwa totalitarnego mogły świadczyć o tym, że skarżąca podejmowała działania wykraczające poza granice zwykłych działań podejmowanych w ramach pełnionej służby. Sąd już w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn.. akt II SA/Wa 3692/21 wyraźnie wskazywał, że uwagi organu na temat służby skarżącej są nazbyt ogólne i nie odnoszą się do konkretnych zadań wykonywanych przez skarżącą. Sąd podkreślił w tym wyroku, że "ogólnikowe powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "charakter wykonywanych przez ww. czynności ukierunkowanych na realizację typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", bez jednoczesnego wskazania, jakie konkretne czynności wykonywała Skarżąca w okresie uznawanym przez ustawodawcę za służbę na rzecz totalitarnego państwa (czyli w rozpoznawanej sprawie od [...] czerwca 1986r. do [...] grudnia 1989r.) i czy Skarżąca rzeczywiście realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej - nie stanowi wykonania jasnych zaleceń, wynikających z ww. prawomocnego orzeczenia WSA i nie stanowi "wnikliwej oceny przebiegu służby" Skarżącej." Sąd zwrócił też uwagę, że "nieprawidłowa i przedwczesna jest ponadto ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracę Skarżącej należy oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział [...], w którym Skarżąca była zatrudniona na etacie maszynistki, bez wskazania, jakie konkretnie czynności wykonywała.
Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że zadania wykonywane przez ten Wydział miały charakter działań na rzecz ustroju totalitarnego, ale Wydział ten zatrudniał nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego. Nie sposób bez głębszej analizy konkretnych czynności wykonywanych przez Skarżącą uznać, że wykonywała ona działania "ukierunkowane na realizację typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji", o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji."
Organ rozstrzygając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r., ponownie nie przedstawił konkretnych zadań, które wykonywała skarżąca, a które mogłyby wskazywać na bezpośrednie zaangażowanie w realizację, w okresie służby, funkcji i zadań państwa totalitarnego.
Organ, zgodnie z wyrokiem Sądu, obowiązany był dokonać oceny charakteru służby skarżącjo przed dniem 31 lipca 1990 r. i wziąć przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w powołanym w tym wyroku orzeczeniu, zgodnie z którym, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego (sygn. akt I OSK 1895/19).
Z powyższego wynika potrzeba badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.
Minister nie przedstawił tymczasem w zaskarżonej decyzji żadnych faktów dotyczących wykonywanych przez skarżącą zadań, które nie pozwalają na uznanie jej przypadku za szczególnie uzasadniony i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister nie odwołał się w zaskarżonej decyzji do żadnych konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącą, które spełniałyby kryterium "bezpośredniego ukierunkowania na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji". Sąd tymczasem podkreślił już w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r., że organ nie mógł domniemywać, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż "mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo" (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2155/19, orzeczenia.wsa.gov.pl). W sprawie niniejszej organ nie przypisał skarżącej żadnych konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, które nie pozwalałyby na uznanie tego przypadku za przypadek szczególnie uzasadniony.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 409/20 i wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3692/21 oraz w niniejszym wyroku. Ocena służby na rzecz totalitarnego państwa powinna uwzględniać wszystkie okoliczności i indywidualne czyny. Zdaniem Sądu Najwyższego, na którego poglądy powołał się już Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r., warunkiem utraty świadczenia emerytalnego przez funkcjonariusza pełniącego służbę w tzw. okresie państwa totalitarnego jest wykazanie, że funkcjonariusz w służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę (v. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020r. sygn. akt III UZP 1/20).
Organ weźmie pod uwagę, że zasada sprawiedliwości społecznej jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.), orzekł jak w wyroku.