Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.J. postanowieniem z [...] października 2018 r. (nr [...]) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] maja 2018 r.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w piśmie z [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217-200 k.p.a.) nie ma zastosowania art. 73 k.p.a. Wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno - techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego.
W piśmie z [...] lipca 2018 r. K.J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z [...] maja 2018 r.
Komendant Wojewódzki Policji w [...], któremu wniosek został przekazany do rozpoznania według właściwości, postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 61 a k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy pisma informacyjnego Komendanta Powiatowego Policji z [...] maja 2018 r. i nie ma podstaw prawnych do traktowania tego pisma jako postanowienia o którym mowa w art. 126 k.p.a. Z tego powodu zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podzielił zapatrywanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że wyrażone w piśmie z [...] maja 2018 r. stanowisko organu nie jest postanowieniem ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia (stanowi pismo informacyjne).
K.J. w skardze na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r. zakwestionował w całości stanowisko organu, powołał się na uchwalę NSA z 9 grudnia 2003 r. I OPS 7/13 oraz wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2018 r. II SA/Wa 1403/17 i wskazał na zasadność jego żądania udostępnienia dokumentów będących podstawą postanowienia o odmowie wydania mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w MO i Policji w latach 1988-2005 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu I instancji (Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]) co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania o których mowa w art. 61 a k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018 r. I OSK 656/18 stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do postanowienia w sprawie wydania (odmowy wydania) zaświadczenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podał, że przepis art. 1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.
W świetle art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy K.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 K.p.a., znajdujące się w Dziale II K.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 K.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie".
Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II K.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń.
Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 K.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II K.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 K.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II K.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I K.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 K.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).
Przyjąć należy, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 K.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy K.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.