Uzasadnienie
J. T., przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci M., A. i E. T., wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) nr [...] z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. J. T., działając w imieniu małoletnich dzieci M., E. i A. T., wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej po zmarłej matce. We wniosku tym podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. odmówił przyznania w zwykłym trybie renty rodzinnej dla jego dzieci, a Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił jego odwołanie od powyższej decyzji. Wnioskodawca podał, że zmarła matka jego dzieci przepracowała łącznie 21 lat, 1 miesiąc i 4 dni, a w ostatnim dziesięcioleciu udowodniła łączny okres ubezpieczenia 2 lata, 9 miesięcy i 9 dni, zamiast wymaganych 5 lat. Wyjaśnił, że zmarła w ostatnich latach życia nie pracowała z uwagi na trudną sytuację na rynku pracy. Gotowość do pracy potwierdzała jednak poprzez comiesięczne wizyty w Rejonowym Urzędzie Pracy. Podkreślił też, że wraz z dziećmi znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, utrzymują się bowiem z jego renty inwalidzkiej wynoszącej 439,43 zł oraz zasiłków wypłacanych przez Urząd Gminy w M. w kwocie 612,00 zł.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci: M., A. i E. T. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnienia łącznie następujące przesłanki:
- - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym;
- - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność;
- - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek;
- - nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, stąd też w pierwszej kolejności bada się spełnianie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny zmarłej osoby.
Prezes ZUS podniósł, że zmarła w wieku 51 lat matka dzieci posiadała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 21 lat, 1 miesiąc i 3 dni. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w lipcu 2003 r. do dnia śmierci w październiku 2008 r., tj. przez ponad 5 lat, matka dzieci nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W okresie przerwy w ubezpieczeniu zmarła nie miała orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Zatem, zdaniem organu, nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez zmarłą.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. T. zarzucił, że decyzja o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku jest bardzo krzywdząca dla jego dzieci. Ponownie zaznaczył, że zmarła matka dzieci w ostatnich latach życia nie pracowała z uwagi na trudną sytuację na rynku pracy, jednak swą gotowość do pracy potwierdzała co miesiąc w Rejonowym Urzędzie Pracy. Powołał się też ponownie na trudną sytuację życiową i materialną jego rodziny.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Podkreślił ponadto, że przez szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 ustawy o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, należy rozumieć zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością tą może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Muszą to być przeszkody nieusuwalne przynajmniej w danym okresie, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników, w szerokim tego słowa znaczeniu.
Analiza przebiegu ubezpieczenia zmarłej prowadzi natomiast do wniosku, że niespełnienie warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w okresie od lipca 2003 r. do października 2008 r. nie została ustalona u matki dzieci przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Organ przyznał, że sytuacja na rynku pracy jest trudna, jednak okoliczność ta nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sytuacja na rynku pracy nie należy bowiem do przesłanek wymienionych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, uniemożliwiające nabycie przez matkę dzieci prawa do świadczenia w trybie zwykłym.
Trudna sytuacja materialna rodziny wnioskodawcy nie stanowi natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania tego świadczenia, gdyż nie jest to świadczenie socjalne, lecz świadczenie z ubezpieczenia społecznego.
W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. T. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że sytuacja na rynku pracy w regionie, gdzie zamieszkiwała zmarła jest szczególnie trudna. Znalezienie pracy przez 50-letnią kobietę graniczy zatem z cudem i dlatego, jego zdaniem, brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym wynikał z przyczyn niezależnych od zmarłej.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zmarła utraciła pracę nie w wieku 50, lecz w wieku 42 lat. Zaznaczył również, że w przypadku zmarłej nie zdołano udowodnić, za cały okres jej pozostawania bez pracy, tak elementarnej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, jak rejestracja w charakterze bezrobotnego. Wskazał też, że przyczynami utraty statusu osoby bezrobotnej przez zmarłą nie były żadne okoliczności szczególne, lecz niestawienie się w Urzędzie Pracy we wskazanym terminie oraz odrzucenie bez uzasadnienia oferty pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Świadczenie to nie ma bowiem charakteru socjalnego i nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez ubezpieczonego składek. Przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku jest zatem możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że zmarły ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia jego dzieciom jest zasadne. Wnioskowana renta rodzinna w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym od świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej.
Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku zmarłej matki małoletnich dzieci nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym.
Kwestią decydującą o braku uprawnień zmarłej do świadczenia w trybie zwykłym była przerwa, jaka wystąpiła w okresie jej ubezpieczenia w latach 2003 -2008. W okresie tym osoba ta nie wykonywała zatrudnienia objętego ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Nie była też w stosunku do niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita lub częściowa niezdolność do pracy. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają też żadne inne przeszkody, które uniemożliwiałby kontynuowanie przez matkę dzieci w ww. okresie zatrudnienia, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Ojciec małoletnich wywodził, iż w przypadku zmarłej "szczególne okoliczności", jako przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wystąpiły, albowiem we wskazanym wyżej okresie, z uwagi na trudną sytuację na rynku pracy, pozostawała ona osobą bezrobotną, a swą gotowość do pracy potwierdzała comiesięcznymi wizytami w Rejonowym Urzędzie Pracy.
Odnosząc się do powyższej argumentacji stwierdzić należy, iż trudności w znalezieniu pracy, spowodowane dużym bezrobociem w regionie, nie świadczą jeszcze, że pracy tej w kwestionowanym okresie w ogóle nie można było uzyskać. Czym innym bowiem jest trudność w znalezieniu pracy, a czym innym niemożność jej uzyskania lub niemożność jej podjęcia.
Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby zmarła, która w momencie utraty zatrudnienia miała 45 lat, wykazywała jakąś szczególną aktywność w poszukiwaniu pracy. W latach 2003-2008 dwukrotnie utraciła natomiast status osoby bezrobotnej na skutek niedopełnienia obowiązku stawienia się w Urzędzie Pracy we wskazanym terminie oraz z powodu odrzucenia bez uzasadnienia oferty pracy.
W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, samo bezrobocie nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego. Nie są takimi okolicznościami ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, ani też dłuższe przerwy w zatrudnieniu. Za usprawiedliwione w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" należy natomiast uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp. Dopiero w takiej sytuacji usprawiedliwione jest twierdzenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku, na tle innych osób, młodszych, w pełni zdrowych, jest "nieatrakcyjna" na rynku pracy, co obiektywnie, a nie tylko teoretycznie eliminuje ją z grona osób mogących pracę pozyskać. Co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest natomiast okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 686/06 (publik. LEX nr 321173) podkreślił, iż w "warunkach poważnego bezrobocia w kraju, znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, przy przyjęciu koncepcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej - za każdy okres pozostawania bez zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek - mogłaby w trybie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie takiego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące ludzi w wieku zbliżonym do wieku męża skarżącej, w okresie, gdy nie pozostawał on w zatrudnieniu, może otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - bowiem znajdują się bez środków do życia. W takiej sytuacji wbrew tytułowi działu VI ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie", tryb ten stałby się nie trybem szczególnym, ale trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń."
Małoletnie dzieci pozostałe po zmarłej znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne i nie zależy wyłącznie od potrzeb osób ubiegających się o to świadczenie.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2009 r. odpowiadają prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.