Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania Z. P. renty specjalnej z powodu braku wykazania, by przypadek skarżącego był szczególny w rozumieniu przepisu art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj. by skarżący legitymował się wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie działalności. Zdaniem organu skarżący nie wykazał nadto, by jego sytuacja bytowa była skutkiem zdarzeń losowych o charakterze nadzwyczajnym. Z. P. nie skorzystał z prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, więc decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 10 czerwca 2014 r. adw. M. L. – pełnomocnik Z. P., wniósł do Prezesa Rady Ministrów wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej kpa.
Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że za zmianą decyzji z dnia [...] września 2010 r. przemawia słuszny interes strony. Członkowie najbliższej rodziny skarżącego, czyli żona oraz syn, cierpią na śmiertelną chorobę, która w obecnym stopniu zaawansowania powoduje, że muszą pozostawać pod stałą opieką skarżącego, są całkowicie niezdolni do pracy, trwale niezdolni do samodzielnej egzystencji oraz niepełnosprawni w stopniu znacznym, na dowód czego skarżący przedstawił orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS oraz Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niesprawności w [...].
Skarżący natomiast pracuje nieprzerwanie jako elektromonter instalacji i urządzeń elektroenergetycznych, nie posiada jednak środków finansowych na wynajęcie profesjonalnej opiekunki dla chorych członków rodziny. Nadto syn skarżącego, ze względu na specyfikę choroby, nie ufa innym opiekunom niż ojciec i reaguje agresją, stąd też skarżący musi osobiście sprawować opiekę na synem.
Skarżący podniósł, że godzenie pracy zawodowej z intensywną opieką nad członkami rodziny odbywa się z uszczerbkiem zarówno dla pracy jak i opieki oraz wpływa na pogorszenie stanu zdrowia samego skarżącego. Nadto opieka sprawowana poza godzinami pracy skarżącego jest niewystarczająca, ponieważ obydwoje bliscy potrzebują nieustannej uwagi i asysty osoby trzeciej.
Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych winna prowadzić do wniosku, że do nadzwyczajnych zdarzeń losowych należy zaliczyć ciężkie i bardzo rzadko spotykane oraz nieuleczalne choroby najbliższych członków rodziny, a nie tylko zasługi na polu zawodowym, artystycznym czy społecznym.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów odmówił zmiany decyzji z [...] września 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie unormowane w art. 154 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, służącym do usuwania przez organy administracji publicznej z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Przepis art. 154 kpa powinien być stosowany przez organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może". Postępowanie w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem nowym, w którym bada się wyłącznie przesłanki z § 1 tego przepisu, czyli czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Natomiast nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, dokonania przez organ odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy i zmiany decyzji ostatecznej poprzez wydanie decyzji zgodnej z życzeniem strony.
Podkreślono nadto, że dla osób, które w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, wymagającymi stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ustawodawca przewidział świadczenia określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, czyli specjalne zasiłki opiekuńcze i świadczenia pielęgnacyjne. Ponadto, ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wprowadzono nowy rodzaj świadczenia – zasiłek dla opiekuna. Co więcej, osoby i rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji socjalno-bytowej mogą także korzystać ze świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej.
Prezes Rady Ministrów podkreślił, że z danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wynika, że w I półroczu 2014 r. wypłacano przeciętnie ponad 103.000 świadczeń pielęgnacyjnych oraz ponad 14.000 specjalnych zasiłków opiekuńczych (dane dot. zasiłku dla opiekunów nie były znane w chwili wydawania decyzji). Wobec tych danych uznał, że rezygnacja z pracy zawodowej w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pomocy niepełnosprawnym członkom rodziny nie ma cech wyjątkowości.
Wobec powyższych okoliczności organ wyjaśnił, że potraktowanie w sposób szczególny przypadku skarżącego prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, a zatem nie może być uznane za zasługujące na aprobatę społeczną.
W skardze na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ciężka i nieuleczalna choroba dwojga członków najbliższej rodziny skarżącego nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, pozwalającym na przyznanie emerytury na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, podczas gdy sytuacja taka zalicza się do kręgu przypadków, o którym mowa w tym przepisie,
- 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 154 § 1 kpa polegającą na uznaniu, że dla jego zastosowania nie mają znaczenia okoliczności faktyczne sprawy, podczas gdy przy ocenie słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą decyzji, należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące strony.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący dowodził, że uznanie, iż ciężka i nieuleczalna choroba aż dwojga członków najbliższej rodziny nie jest okolicznością szczególną, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Nadto skarżący wywodził, że oceny istnienia słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 § 1 kpa, nie można oceniać w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy i podkreślił wyjątkowość jego sytuacji polegającą na konieczności sprawowania stałej opieki nad dwójką najbliższych członków rodziny.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Zaznaczyć trzeba, że "system ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn., że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji" (B. Adamiak w B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. III, Warszawa 2005 r., str. 303)
Stosownie do treści art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślić należy, że na podstawie art. 154 § 1 kpa mogą być zmieniane bądź uchylane jedynie decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, czyli takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do tego kręgu należą decyzje, od których nie wniesiono odwołania, decyzje wydane po rozpatrzeniu odwołania oraz decyzje utrzymane w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 699). Od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący nie wniósł wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem stała się ona ostateczna w administracyjnym toku postępowania, czego zresztą strony nie kwestionują.
Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine.
Nie można ponadto nie wskazać, że organ stosuje przepis art. 154 kpa na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może". Nadto przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym i jego przedmiotem jest ustalenie przesłanek do obalenia lub zmiany decyzji już istniejącej.
Podkreślić należy, że "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić nadto należy, że "przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zatem postępowanie administracyjne prowadzone w ramach przepisu art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację" (wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., I OSK 428/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oczywistym jest również, iż zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 k.p.a. nie oznacza bowiem przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1265/10; z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Prezes Rady Ministrów dokonał właściwej oceny okoliczności sprawy. Słuszny interes strony, na który powołuje się skarżący uzasadniając wniosek o zmianę decyzji odmawiającej przyznania świadczenia specjalnego, opiera się wyłącznie na odczuciach samego skarżącego, nie jest zaś zobiektywizowany. Za słuszny interes strony nie może być uznane dążenie do dokonania przez organ innej oceny stanu faktycznego sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może też prowadzić do obchodzenia wymogów dotyczących zasad przyznawania świadczeń specjalnych.
Wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, natomiast zauważyć należy, że skarżący ma możliwość wystąpienia z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) wskazując okoliczności stanowiące, w jego ocenie, podstawy do przyznania żądanego świadczenia. Taka decyzja, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może być poddana kontroli sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.