Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozkazem personalnym z [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji (dalej: "KSP", "organ pierwszej instancji") z [...] maja 2020 r. nr [...] o zwolnieniu J. M. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz") ze służby w Policji na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P.").
Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego KGP doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem, wydanym [...] listopada 2019 r. w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...], Prokurator Prokuratury Rejonowej W. w W. przedstawił skarżącemu zarzut popełnienia czynu z art. 228 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm.; dalej: "k.k.") polegającego na przyjęciu w dniu [...] grudnia 2018 r. na skrzyżowaniu Al. W. i ul. K. w W. - działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem, w związku z pełnieniem funkcji publicznej funkcjonariusza Policji - korzyści majątkowej w kwocie 500 zł w zamian za odstąpienie od wystawienia mandatu karnego za popełnienie wykroczenia drogowego związanego z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości obowiązującej w tym miejscu. Powyższe postanowienie o przedstawieniu zarzutów ogłoszono skarżącemu [...] grudnia 2020 r.
Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2019 r. KSP zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy - od [...] grudnia 2019 r., a rozkazem personalnym z [...] lutego 2020 r. organ pierwszej instancji przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do ukończenia postępowania karnego.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. KSP wszczął wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne – skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia czynu z art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 w związku z art. 58 ust. 1 u.P. w związku z § 11 i § 23 zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3).
Następnie Naczelnik Wydziału [...] Komendy Stołecznej Policji wystąpił z wnioskiem personalnym do organu pierwszej instancji o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Do akt postępowania dołączono kserokopie materiałów z prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego.
W dniu [...] stycznia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej W.. w W. skierował przeciwko skarżącemu akt oskarżenia do Sądu Rejonowego dla W. w W., [...] Wydział Karny.
Pismem z [...] marca 2020 r., doręczonym funkcjonariuszowi [...] marca 2020 r., poinformowano go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Jednocześnie pouczono funkcjonariusza o przysługujących mu uprawnieniach w postępowaniu administracyjnym, a także wezwano go do wskazania (w terminie 3 dni od dnia doręczenia pisma) zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 u.P.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły następujące dokumenty:
- - pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi R. S. do reprezentowania funkcjonariusza w postępowaniu dyscyplinarnym,
- - kserokopia zaświadczenia lekarskiego wystawionego skarżącemu na okres od [...] do [...] marca 2020 r.,
- - wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na chorobę funkcjonariusza "do czasu ustania tej przeszkody" oraz powiadomienie go o planowanych czynnościach postępowania.
Przy piśmie z [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył kserokopię kolejnego zaświadczenia lekarskiego funkcjonariusza - obejmującego okres od [...] marca 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik funkcjonariusza – w odpowiedzi na wezwanie KSP do uzupełnienia braków formalnych dotyczących umocowania - przedstawił stosowne pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwolnienia ze służby na mocy art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Ponadto pełnomocnik funkcjonariusza nadesłał kserokopię zaświadczenia lekarskiego swojego mocodawcy na okres od [...] kwietnia 2020 r. do [...] maja 2020 r., a także ponowił wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego "do czasu ustania przeszkody".
Rozkazem personalnym nr [...], wydanym [...] maja 2020 r. w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., KSP zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] maja 2020 r. Decyzji tej nadano – stosownie do treści art. 108 § 1 k.p.a. - rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno KSP, jak i organ odwoławczy nie znalazły podstaw do uwzględnienia odwołania.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie rozkazu personalnego z [...] lipca 2020 r. KGP przytoczył treść przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., podkreślając, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "ważnego interesu służby". Dlatego przy odczytywaniu tego terminu należy zatem sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Organ drugiej instancji, powołując się na stanowisko przezentowane w doktrynie i w orzecznictwie, wskazał, iż na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby; przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Użycie w danym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że czynność ta ma charakter fakultatywny – poddano ją tzw. uznaniu administracyjnemu.
Zatem ustawodawca pozostawił dyskrecjonalnej władzy organu decyzję co do zasadności zainicjowania postępowania w tej kategorii spraw. Decyzja podejmowana na mocy ww. przepisu nie może mieć charakteru arbitralnego - powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.); ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych tzw. wyrażeń nieostrych jak "ważny interes służby" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ drugiej instancji zaakcentował, iż przyczyny zwolnienia ze służby policjanta, ustanowione w art. 41 ust. 2 u.P., mają dodatkowo tę wspólną cechę, że odwołują się bądź do okoliczności lub zdarzeń związanych z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których policjant nie miał wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich tych wypadkach ocena końcowa poprzedzająca zwolnienie ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego indywidualnego przypadku,
Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.P. jest to umundurowana i uzbrojona formacja, służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji należy - w myśl art. 1 ust. 2 u.P. –ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych, posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 u.P.). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu, dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.
Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę; składa bowiem ślubowanie o treści wskazanej w art. 27 ust. 1 u.P. - zobowiązuje się wówczas m.in. do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje.
Funkcjonariusz Policji musi mieć świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami, nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantowi przysługuje też zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego; nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego. Ustawodawca reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia funkcjonariuszy ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów (vide wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 1852/13 111/15). Już samo podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowanie karalne - zaprzeczające podjętym zobowiązaniom - naraża dobre imię służby. Policjant, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, traci przymiot "nieskazitelnego charakteru". Traci on także autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, a elementy te są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków służbowych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przeciwko skarżącemu prowadzono postępowanie karne. W toku tego postepowania przedstawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 228 § 3 k.k. Prowadzone śledztwo zakończono skierowaniem [...] stycznia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla W. M. w W., [...] Wydział Karny, aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi. Przestępstwo, o którego popełnienie oskarżony jest skarżący, nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, czyli wartościami wymienionymi w rocie ślubowania policjanta. Według art. 228 § 3 k.k., kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, podlega karze pozbawienia wolności od roku do 10 lat. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z [...] marca 2006 r., sygn. akt [...] (LEX nr [...]), dla uznania, iż przyjęcie korzyści majątkowej pozostaje w związku z pełnioną funkcją publiczną, wystarczające jest, że "pełniący ją może wpływać na końcowy efekt załatwienia sprawy, a czynność służbowa stanowiąca okazję do przyjęcia korzyści choćby w części należy do kompetencji sprawcy. (...) W wypadku żądania korzyści majątkowej sprawca nie musi w ogóle ingerować w proces podejmowania decyzji, bo okazją do żądania jest właśnie ogólna kompetencja żądającego, stwarzająca zawsze sposobność do uzyskania korzyści od podmiotu, którego ofertę przyjęto".
Zachowanie funkcjonariusza, które prowadzi do oskarżenia go o przestępstwo z art. 228 § 3 k.k., stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą pełnił. Jest to także przejaw braku szacunku do wykonywanego zawodu oraz etosu z nim związanego. Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, skarżący nie tylko powinien mieć świadomość tego, jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim, jakie skutki takie działanie wywołuje w sferze publicznej. Przedstawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa sprawia, że niewątpliwie utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu. Był on bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa; tymczasem sam stał się podejrzanym o popełnienie przestępstwa systematycznie zwalczanego w szeregach formacji i negatywnie odbieranego wśród społeczeństwa.
Nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, a zatem nie spełnia zatem podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 u.P. Zwolnienie funkcjonariusza stanowi więc zdecydowaną reakcję formacji policyjnej na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu policjanta, a jednocześnie jest dla społeczeństwa sygnałem, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi - postępować bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć.
W kwestii zarzutu naruszenia zasady domniemania niewinności organ drugiej instacji wyjaśnił, iż poszczególne instytucje i zasady postępowania karnego czy dyscyplinarnego nie mogą być przenoszone do postępowania administracyjnego; rządzi się ono bowiem własnymi zasadami i regułami wynikającymi z odpowiednich przepisów u.P. oraz k.p.a. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same zdarzenia, pomimo wątpliwości, mogą stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes, co nastąpiło w omawianej sprawie.
Natomiast postępowanie karne i dyscyplinarne są odrębnymi i niekonkurencyjnymi postępowaniami w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Różne okoliczności warunkują byt tych postępowań. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. zależy od uznania przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W ww. przepisie nie przewidziano zależności zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego (vide wyroki NSA z 31 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1738/07 i z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2318/13). Organy Policji nie oceniają w toku postępowania administracyjnego zasadności zarzutu przedstawionego funkcjonariuszowi; nie rozstrzygają także o jego winie bądź niewinności - następuje to w ramach prowadzonego w konkretnej sprawie postępowania karnego. Organy Policji są zobligowane do uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego samego faktu przedstawienia zarzutu funkcjonariuszowi, a następnie oskarżenia o popełnienie przestępstwa (vide wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1738/07).
Dlatego, pomimo niezakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego, uzasadnione jest zwolnienie go ze służby w Policji z uwagi na jej ważny interes - w interesie służby leży bowiem, aby zadania stawiane przed Policją były realizowane wyłącznie przez osoby pozostające poza jakimikolwiek podejrzeniami o dokonanie czynu sprzecznego z prawem.
KGP zwrócił uwagę, że skarżącego prawidłowo pouczono (pismem z [...] marca 2020 r.) o uprawnieniach wynikających z przepisów art. 43 ust. 3 - 6 u.P. normujących tryb opiniowania zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. przez zakładową organizację związkową reprezentującą policjanta. W tym aspekcie podniósł, iż skarżący nie skorzystał z możliwości wskazania organizacji związkowej. W konsekwencji organ nie miał obowiązku występowania do organizacji związkowej. Argumentacja z odwołania dotycząca obligatoryjności zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na jej ważny interes, w znacznej mierze dotyczy przepisu art. 43 ust. 3 u.P. w brzmieniu obowiązującym do 26 października 2019 r. Zatem nie znajduje ona zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1608), przepisy dotychczasowe - stanowiące o możliwości zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 u.P. po uprzednim zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów - stosuje się do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby wszczęto [...] marca 2020 r. (vide data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego).
Wbrew zarzutom odwołania, KGP nie dostrzegł naruszenia art. 133 k.p.a., ponieważ odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło [...] czerwca 2020 r., zaś pismem z [...] czerwca 2020 r. przekazano je organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, aktami osobowymi skarżącego oraz stanowiskiem organu pierwszej instancji w sprawie zwolnienia go ze służby.
Słusznie też nadano rozstrzygnięciu KSP rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji, nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja nie może skutecznie i prawidłowo działać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić tej służby. Zatem zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. KSP mógł i powinien był użyć wszelkich przewidzianych prawem środków, aby jak najszybciej rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, którego pozostawanie w służbie jest sprzeczne z ważnym interesem tej służby.
Opisany wyżej rozkaz personalny KGP stał się przedmiotem skargi funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów prawa:
- • procesowego, tj. art. 6-11, art. 77, art. 80, art. 133 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- - wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie,
- - zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy materialnej i obowiązku działania przez organ pierwszej instancji na podstawie przepisów prawa,
- - uchybienie ustawowemu obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków,
- - nieprzeprowadzenie istotnych czynności dowodowych, w szczególności nieprzesłuchanie funkcjonariusza i zgłoszonych przez niego świadków oraz niewystąpienie o wydanie opinii w sprawie jego zwolnienia do właściwej organizacji związkowej,
- - niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy;
- • materialnego
- - art. 25 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 u.P. poprzez dowolne uznanie, że skarżący utracił przymiot nieposzlakowanej opinii i nie zachował zasad etyki zawodowej, pomimo wyrażonej w art. 5 § 1 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 534) zasady domniemania niewinności,
- - art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.P. poprzez zwolnienie funkcjonariusza ze służby mimo braku ku temu podstaw,
- - art. 43 ust. 1 u.P. poprzez zwolnienie skarżącego ze służby pomimo pozostawania przez niego na zwolnieniu lekarskim,
- - art. 43 ust. 3 u.P. poprzez niezasięgnięcie - przed wydaniem decyzji - opinii właściwej organizacji związkowej, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W skardze funkcjonariusz zażądał również "wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu Komendanta Miejskiego Policji, utrzymanego w mocy rozkazem Komendanta Głównego Policji", które to żądanie zostało potraktowane jako wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (vide pkt VI zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 15 października 2020 r. – karta nr 1 akt sądowych sprawy).
W obszernym uzasadnieniu skargi funkcjonariusz rozwinął powyższe zarzuty. Powołując się na wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15, skarżący stwierdził, że nie było możliwe odstąpienie przez organ - przed wydaniem decyzji - od obowiązku zwrócenia się do właściwej organizacji związkowej o wydanie opinii w sprawie zwolnienia go ze służby. Niezależnie od udzielenia przez niego odpowiedzi na wezwanie do wskazania takiej organizacji, organ miał bowiem obowiązek zasięgnąć jej opinii w sprawie.
Zdaniem funkcjonariusza, w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie. Rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby winien być poprzedzony skrupulatnym i wyczerpującym zgromadzeniem materiału dowodowego. Następnie należy ocenić go w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności. Tymczasem organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie błędnej oraz dowolnej oceny materiału dowodowego. Miało na to wpływ m.in. zaniechanie przesłuchania skarżącego oraz drugiego z policjantów pełniących służbę w dniu zdarzenia, stanowiącego podstawę do sformułowania wobec niego zarzutów karnych. W ten sposób organy Policji obu instancji subiektywnie i dowolnie przesądziły o istnieniu przesłanek do zwolnienia skarżącego ze służby. W rezultacie zastosowano wobec niego środek dyscyplinujący, który jest zupełnie nieadekwatny do stwierdzonego - nawet pobieżnie - stanu faktycznego.
Ponadto nie wyjaśniono, czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przestępstwa i nie ustalono jego winy. Przypisane mu zachowanie zakwalifikowano w sposób oczywiście błędny i dowolny jako skutkujące utratą zaufania niezbędnego do pełnienia służby.
Nie zostały także wyjaśnione przesłanki wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, jak również podstawy oddalenia zgłoszonych przez funkcjonariusza wniosków dowodowych.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Postanowieniem z 30 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1998/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go zażaleniem przez żadną ze stron postepowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem m.st. Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).
Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnie z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, o czym zawiadomiono pełnomocników stron pismami Sądu z 31 marca 2021 r.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa tak procesowego, jak i materialnego.
Trafna jest argumentacja organu odwoławczego. Tutejszy Sąd w pełni ją podziela. Organy Policji obu instancji właściwie skonstatowały wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby wobec jej ważnego interesu, o którym mowa w art. 41 § 2 pkt 5 u.P. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego opisano wszystkie istotne uwarunkowania formalne (w tym powołano poglądy judykatury) oraz okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco odniesiono się do zarzutów odwołania.
W sprawie nie są sporne jej kluczowe okoliczności faktyczne. Skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia czynu zabronionego z art. 228 § 3 k.k., polegającego na przyjęciu przez niego - działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem - korzyści majątkowej w kwocie 500 zł, w związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej funkcjonariusza Policji, w zamian za odstąpienie od wystawienia mandatu karnego za popełnienie wykroczenia drogowego.
Zarzuty skargi koncentrowały się na próbie wykazania, że samo postawienie funkcjonariuszowi konkretnych zarzutów karnych nie może być podstawą jego zwolnienia ze służby w Policji. Podnoszono także istotne – zdaniem skarżącego - uchybienia procesowe, których dopuściły się orzekające w sprawie organy, a polegające przede wszystkim na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzeniu niepełnego materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 43 ust. 3 u.P., podważając możliwość wydania przez organ rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby bez zasięgnięcia opinii właściwej organizacji zakładowej - nawet mimo niewskazania przez niego w zakreślonym terminie takiej organizacji. Ponadto doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 u.P., gdyż skarżącego zwolniono w okresie pozostawania przez niego na zwolnieniu lekarskim.
Odnosząc się do tych zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego jest art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P., w myśl którego policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego jej ważny interes. Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w bliżej określone w u.P., lecz w praktyce słusznie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy - w ocenie przełożonych - nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby. Omawiana przesłanka winna być przy tym w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny - pozostawiono je tzw. uznaniu administracyjnemu. Z tego względu - mimo, że prawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby" - nie powinno budzić wątpliwości, iż chodzi tu o dobro interesu służby rozumianego jako interes społeczny.
Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego jednoznacznie wynika, że KGP jako podstawę zwolnienia skarżącego ze służby uznał postawienie mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. Wprawdzie samo postawienie zarzutów karnych nie może automatycznie skutkować zwolnieniem ze służby, to nie bez znaczenia pozostaje charakter przestępstwa, o którego popełnienie funkcjonariusz jest podejrzany. Zarzuty popełnienia przestępstwa o charakterze korupcyjnym implikują bardzo naganny odbiór w społeczeństwie. Postawienie funkcjonariuszowi Policji zarzutu jakoby miał odstąpić od ukarania za przewinienie drogowe w zamian za uzyskanie korzyści majątkowej szkodzi przede wszystkim autorytetowi Policji oraz wpływa na zaufanie obywateli do funkcjonariuszy tej formacji. Policjant – jako funkcjonariusz służący społeczeństwu - jest zobowiązany do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji gdy policjant sam się dopuszcza czynów karalnych (a uprawdopodabnia to postawienie skarżącemu zarzutu prokuratorskiego oraz skierowanie aktu oskarżaenia do sądu powszechnego) - w dodatku czynów o charakterze korupcyjnym - za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko organu Policji, że przestaje spełniać kryterium nieskazitelnego charakteru, a jego ewentualne pozostawanie w szeregach tej formacji byłoby sprzeczne z jej interesem.
Trafna jest konstatacja KGP, iż postawienie funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa o charakterze korupcyjnym deprecjonuje go jako osobę mogącą służyć w formacji, która - dla skutecznego wykonywania zadań - powinna być obdarzona zaufaniem społecznym. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący rzeczywiście dopuścił się zarzucanego mu czynu. Niezależnie od wyniku sprawy karnej, osoba podejrzana o popełnienie przestępstwa korupcyjnego w związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznej, nie powinna służyć w Policji. Policjant jest zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Skoro skarżącemu zarzuca się łapownictwo w związku z pełnieniem przez niego funkcji publicznej, to powinien liczyć się z zastosowaniem wobec niego sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania stosunku służbowego.
Działania przełożonych funkcjonariusza nie zależały od wyniku prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej. Zatem nie musieli się oni wstrzymywać z podjęciem decyzji personalnych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przełożeni skarżącego byli uprawnieni do niezwłocznego podjęcia kroków, kierując się troską o dobro całej formacji, a także do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie czynu z art. 228 § 3 k.k. To do organów Policji należy kształtowanie dobrego oblicza tej formacji, a pozostawanie w jej szeregach osoby, której postawiono zarzuty o charakterze korupcyjnym, nie może być traktowane jako zgodne z interesem służby. Tak więc rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji mieści się w granicach uznania upoważnionego organu. Sytuacja, w której znalazł się funkcjonariusz godzi w etos zawodu policjanta. Stąd nietrafne są zarzuty ze skargi jakoby organ dowolnie skonstatował o utracie przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii na skutek niezachowania zasad etyki zawodowej.
Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 43 ust. 1 u.P. wobec zwolnienia funkcjonariusza ze służby pomimo pozostawania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Według treści ww. przepisu, zwolnienie policjanta ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, ale w sytuacji gdy podstawą materialnoprawną zwolnienia jest art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1, 4 i 6 u.P. Tymczasem skarżącego zwolniono ze służby w Policji z uwagi na jej ważny interes – w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 u.P. Przywoływany w skardze art. 43 ust. 1 u.P. nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie można też zgodzić się z argumentacją skargi, że doszło do naruszenia art. 43 ust. 3 u.P. wobec niezasięgnięcia przez organ - przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego - opinii właściwej organizacji związkowej. Zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej w przypadku, gdy w przywołanym terminie nie wskazano zakładowej organizacji związkowej lub gdy ta – mimo jej wskazania przez policjanta - nie przekazała opinii w terminie wskazanym w ustawie. W przedmiotowej sprawie funkcjonariusz - mimo skutecznego wezwania organu - nie wskazał właściwej zakładowej organizacji związkowej mającej sporządzić opinię w sprawie jego zwolnienia ze służby. Dlatego organ mógł wydać rozstrzygnięcie bez zwrócenia się do niej.
Z kolei argumentacja skargi, jak i przywoływany w niej wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 111/15 dotyczy stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej - obowiązującej w dniu zwolnienia skarżącego ze służby. Na marginesie dostrzec wypada, iż opinia zakładowej organizacji związkowej w sprawie zwolnienia policjanta ze służby nie ma dla organu charakteru wiążącego.
Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w tym przede wszystkim przedstawienie skarżącemu zarzutu popełnienia czynu o charakterze korupcyjnym - nie budzą wątpliwości. Nietrafne są zatem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w istotnych jej aspektach oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Funkcjonariusz mógł także - co potwierdzają zresztą akta postępowania administracyjnego - skutecznie przedstawiać swoją argumentację w toku postępowania. Sformułował własną linię obrony, co znajduje odzwierciedlenie w złożonym przez niego odwołaniu od rozkazu personalnego KSP.
Z kolei, odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ składanych wniosków dowodowych, należy podkreślić, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie bada się okoliczności towarzyszących przedstawieniu podejrzanemu zarzutów karnych oraz ich zasadności. Wbrew zarzutom skarżącego, organy Policji obu instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniu rozkazów personalnych, dlaczego przyjęły, iż zachodziła wobec funkcjonariusza przesłanka do zwolnienia go ze służby z uwagi na jej ważny interes. Nie uchybiono zatem treści art. 107 § 3 k.p.a.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 k.p.a., bowiem - jak wynika z akt administracyjnych - w ustawowym terminie KSP przekazał organowi drugiej instancji odwołanie wraz z aktami sprawy.
Reasumując, w sprawie nie naruszono przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zwolnienia ze służby z uwagi na jej ważny interes, ani przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik. Sąd nie dostrzegł z urzędu lub wobec argumentacji skargi wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Dlatego skarga podlegała oddaleniu.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.