Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej (dalej organ) postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez radcę prawnego L. N. reprezentującą M. D. (dalej skarżąca).
Orzeczeniem dyscyplinarnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uznano skarżącą winną naruszenia dyscypliny służbowej określonego w pkt. II zarzutów oraz wymierzono karę dyscypliną. W orzeczeniu zostało zawarte pouczenie o przysługującym prawie do złożenia odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w terminie 7 dni od jego doręczenia.
Orzeczenie dyscyplinarne zostało doręczone obwinionej w dniu 2 października 2019 r., natomiast jej obrońcy w dniu 15 października 2019 r. Odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] zostało złożone przez obrońcę skarżącej za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 22 października 2019 r.
Organ wskazał, że zgodnie z § 30 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. nr 118, poz. 1015 z późn. zm.; dalej rozporządzenie MSWiA), w przypadku doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach orzeczenia, od którego przysługuje odwołanie, termin do złożenia odwołania liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Pierwsze doręczenie orzeczenia dyscyplinarnego nr [...] nastąpiło skarżącej w dniu 2 października 2019 r., termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 9 października 2019 r.. Zdaniem organu wniesione w dniu 22 października 2019 r. odwołanie obrońcy należało uznać za złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Uznał, że w sytuacji gdy odwołanie wniesione zostało po terminie, organ ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Zgodnie z § 30 ust. 3 ww. rozporządzenia orzeczenie dyscyplinarne od którego nie wniesiono odwołania, staje się po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 prawomocne i podlega wykonaniu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa. W jego ocenie nie jest możliwe dokonywanie weryfikacji w postępowaniu odwoławczym orzeczenia ostatecznego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 § 1 i § 2 Kpa poprzez zastosowanie § 19 ust. 2 w zw. z § 30 rozporządzenia, art. 42 § 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; wskazała, że przepisy pozostają w sprzeczności z art. 40 § 1 i § 2 Kpa z uwagi na uznanie, iż 7-dniowy termin na złożenie odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego należy liczyć, w przypadku doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach orzeczenia, od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej, co spowodowało stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez obrońcę skarżącej w wydanym postanowieniu i nierozpatrzenie złożonego odwołania;
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 42 § 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie § 19 ust. 2 w zw. z § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej, skoro przepisy rozporządzenia są sprzeczne z przepisami Konstytucji i pozbawiają skarżącą prawa do obrony.
W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, wnosząc o jej oddalenie i wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał § 30 ust. 1 rozporządzenia MSWiA. Zgodnie z treścią tego przepisu, obwiniony może wnieść na piśmie odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego w terminie 7 dni od daty doręczenia orzeczenia za pośrednictwem właściwego przełożonego w sprawach dyscyplinarnych. Wskazano również na § 19 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku rozbieżności terminowej w doręczeniu orzeczenia zarówno dla obrońcy jak i obwinionego, termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej.
Orzeczenie dyscyplinarne zostało doręczone obwinionej w dniu 2 października 2019 r., natomiast jej obrońcy w dniu 15 października 2019 r. W ocenie organu odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego dnia [...] września 2019 r. nr [...] wniesione przez jej obrońcę za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 22 października 2019 r. jest odwołaniem wniesionym z uchybieniem siedmiodniowego terminu.
Delegacja do wydania rozporządzenia MSWiA została zawarta w art. 136 b ust. 6 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), który wskazuje, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia tryb przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego, przesłanki wymierzania kar, ich wykonanie, tryb odwoływania się od kar, a także właściwość przełożonych w sprawach dyscyplinarnych, uwzględniając zakres władzy dyscyplinarnej przełożonych, przypadki, w których postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, czas trwania postępowania dyscyplinarnego, prawa obwinionego, podstawy zawieszania postępowania oraz okoliczności jego wznawiania, rodzaje wydanych orzeczeń, a także dokumenty wydawane w tych sprawach (...).
Wskazać należy, że zakres udzielonej delegacji jest niezwykle szeroki.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt U 6/06, warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest wydanie go na podstawie delegacji ustawowej, ale także – wydanie go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy nie może być przy tym rekonstruowany arbitralnie w oderwaniu od konstrukcji ustawy, która zawiera delegację, a ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może się opierać na domniemaniu, iż dotyczy materii, która nie została w nim wymieniona. Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy nie może treści zawartych w ustawie, z której wynika upoważnienie do jego wydania, przekształcać, modyfikować, ani też w żaden sposób uzupełniać.
Zgodnie z powyższym rozporządzenie:
- 1. może zostać wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu, ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu,
- 2. musi się mieścić – co do przedmiotu i treści normowanych stosunków – w granicach upoważnienia ustawy do wydania takiego aktu i ma być wydane w celu wykonania ustawy,
- 3. musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją oraz ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, tj. zarówno z tym aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, jak i ze wszystkimi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni i pośredni regulują materię, będącą przedmiotem danego rozporządzenia.
Ze sformułowania warunków legalności i konstytucyjności rozporządzeń wynika zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, zakaz wydawania takich rozporządzeń, które nie mieściłyby się w granicach upoważnienia ustawy oraz zakaz wydawania rozporządzeń sprzecznych z Konstytucją i ustawami.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP: "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu".
Podkreślić należy, że niedopuszczalne jest sformułowanie upoważnienia ustawowego w istocie uprawniającego nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań bądź wskazówek.
W ocenie Sądu, omawiane rozporządzenie MSWiA zostało wydane na podstawie bardzo szerokiego upoważnienia i w istocie doprowadziło do sytuacji, że zawarto w nim cały bardzo szeroki kompleks zagadnień.
Rozpoznając skargę w sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, należy się posłużyć poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt K 47/05 w zakresie dotyczącym reprezentowania funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz Służby Celnej w postępowaniu dyscyplinarnym przez podmioty występujące w roli ich obrońców.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne, zawężenie zakresu prawa do obrony, poprzez pozostawienie jedynie prawa do ustanowienia obrońcy, za jego zgodą spośród funkcjonariuszy. Odebranie funkcjonariuszom uprawnienia do ustanowienia obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym adwokata czy radcy prawnego uniemożliwiło realizowanie istotnego elementu prawa do obrony (w sensie formalnym), zagwarantowanego każdemu w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP "każdy przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu".
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 lutego 2004 r., sygn. akt SK 39/02: "Konstytucyjne prawo do obrony należy rozumieć szeroko, jest ono bowiem nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale też elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego. Prawo to przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, aż do wydania prawomocnego wyroku, obejmuje również etap postępowania wykonawczego. Prawo do obrony ma w procesie karnym wymiar materialny i formalny. Obrona materialna to możliwość bronienia przez oskarżonego jego interesów osobiście. Obrona formalna to prawo do korzystania z pomocy obrońcy z wyboru lub z urzędu. Obrońca jest pełnomocnikiem oskarżonego, jego procesowym przedstawicielem, a jego głównym zadaniem jest ochrona oskarżonego w taki sposób, by cel procesu karnego osiągnięty został z zachowaniem prawa do obrony".
Nie ulega wątpliwości, że postępowania karnego, o którym mówi wprost art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, nie można utożsamiać z postępowaniem dyscyplinarnym niemniej jednak postępowanie dyscyplinarne i postępowania w zakresie wymierzania kar administracyjnych z uwagi na swój charakter zbliżone jest do postępowania karnego a z tego powodu muszą być zachowane przepisy ustawowe i nie można dokonywać rozporządzeniem modyfikacji zapisów ustawowych.
Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że wszystkie gwarancje ustanowione w rozdziale II Konstytucji RP znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszystkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych.
Dalej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obrona funkcjonariusza powierzona innemu funkcjonariuszowi, nie gwarantuje przy dołożeniu przez nich największej staranności, należytego poziomu obrony obwinionego, który w większym stopniu zapewnić może zawodowy prawnik.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, regulacja zawarta w § 19 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, iż w przypadku rozbieżności terminowej w doręczeniu orzeczenia zarówno dla obrońcy jak i obwinionego, termin do złożenia odwołania biegnie od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej, jest naruszeniem konstytucyjnego prawa do obrony wyrażonego w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP.
Ustanowienie profesjonalnego obrońcy, adwokata czy radcy prawnego, jest realizacją formalnego prawa do obrony, poprzez staranność, profesjonalizm, jaki w większym stopniu może zapewnić tylko zawodowy prawnik. Istota ustanowienia pełnomocnika procesowego polega na zapewnieniu obwinionemu formalnego prawa do obrony, a więc czynności procesowe powinny być dokonywane przez ustanowionego pełnomocnika.
Zasada ta jest w pełni realizowana w przepisach Kodeksu postępowania karnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.
W Kodeksie postępowania administracyjnego potwierdzenie tej zasady następuje w treści art. 40 § 2 Kpa., który wskazuje: "w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika wszelkie pisma kierowane do strony doręcza się temu pełnomocnikowi".
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli stronie działającej przez pełnomocnika doręczono decyzję znacznie wcześniej niż pełnomocnikowi, a ten wniósł odwołanie w jego imieniu, odwołanie należy uznać za wniesione w terminie. W takiej sytuacji skutki doręczenia pisma stronie działającej przez pełnomocnika, wywołuje wyłącznie doręczenie pisma pełnomocnikowi. Bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Jeżeli doręczono pismo stronie i pełnomocnikowi, doręczenie stronie wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi.
W świetle powyższych rozważań, iż cytowany przepis rozporządzenia narusza konstytucyjne prawo do obrony, w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o Straży Granicznej należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie, organ ponownie powinien rozważyć, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie w oparciu o art. 40 § 2 Kpa. Należy zauważyć, że organ był zobowiązany zastosować przepisy rozporządzenia nawet takiego, co do którego istnieją wątpliwości co do jego konstytucyjności. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że orzeczenie wydane przez tutejszy Sąd i prezentowany w uzasadnieniu pogląd nie są odosobnione to organ w celu rozwiązania problemu winien wystąpić do Ministra z informacją o konieczności dokonania zmian w rozporządzeniu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
- - ---------------------- 1