Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 20/18

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], [...] sp. z o.o. (dalej także: "[...]" lub "podmiot zobowiązany"), działając na podstawie przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu wniosku A. M. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia przez [...] sp. z o.o. decyzji Prezesa Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. - odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja [...] Sp. z o.o. wydana została w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżąca A. M. wystąpiła do [...] sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii decyzji Prezesa Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W związku z powyższym wnioskiem strony skarżącej, [...] sp. z o.o. pismem z dnia [...] września 2017 r. zwróciła się do wykonawcy pojazdów serii [...] - firmy [...] S.A. o wyrażenie zgody na udostępnienie skarżącej kopii wskazanej powyżej decyzji Prezesa Urzędu [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie podmiotu zobowiązanego, spółka [...] S.A. w piśmie z dnia [...] października 2017 r. nie wyraziła zgody na udostępnienie przez [...] sp. z o.o. wskazanej wyżej decyzji Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] lute 2015 r. W treści pisma [...] S.A. podniosła, iż działając na podstawie art 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zastrzegła informacje zawarte w przedmiotowej decyzji Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2015 r. jako tajemnicę swojego przedsiębiorstwa, przez którą rozumie się "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności", uznając tym samym, że zastrzeżone przez [...] S.A. informacje i dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na fakt, iż spełnione są warunki umożliwiające uznanie ich za takie.

W konsekwencji powyższych ustaleń, [...] sp. z o.o. - działając na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmówiła skarżącej A. M. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w postaci kopii decyzji Prezesa Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany wskazał, że z brzmienia art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że aby dana informacja mogła zostać uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą zostać spełnione następujące przesłanki:

1. 1) informacja musi mieć charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa i posiadać wartość gospodarczą (informacja może mieć inny charakter niż techniczny, technologiczny lub organizacyjny, ale także pod warunkiem posiadania wartości gospodarczej),
2. 2) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej,
3. 3) przedsiębiorca podjął w stosunku do informacji niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Mając na względzie wskazany wyżej przepis, [...] stwierdziła, że spółka [...] S.A. potwierdziła, że informacje objęte sporną decyzją Prezesa UTK nie zostały przez tą spółkę ujawnione do wiadomości publicznej (tj. poza zakres niezbędny do uczestnictwa w prowadzonych przez Prezesa Urzędu [...] czynności z zakresu nadzoru nad systemem kolejnictwa) oraz podjęte zostały czynności niezbędne do zachowania ich poufności.

Ponadto, podmiot zobowiązany podniósł w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z przekazaną informacją, spółka [...] S.A podejmuje stałe czynności zmierzające do zabezpieczenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a zastosowane rozwiązania systemowe mają charakter permanentny i polegają m.in. na:

1. 1. wdrożeniu zintegrowanego systemu zarządzania [...], dzięki któremu pracownicy uzyskują dostęp wyłącznie do tych informacji, które są im niezbędne do wykonywania obowiązków pracowniczych;
2. 2. organizacji pracy zespołów projektowych w sposób zapewniających ograniczenie dostępu do informacji o nowych projektach.;
3. 3. zawieraniu z pracownikami, w szczególności mającymi dostęp do informacji technicznych i technologicznych, umów o zakazie konkurencji oraz umów o zachowaniu poufności;
4. 4. ograniczeniu praktyk studenckich celem ograniczenia ilości osób mających wstęp ewentualny dostęp do danych technicznych i technologicznych;
5. 5. wprowadzeniu w Dziale Badań i Rozwoju [...] zajmującym się konstruowaniem nowych pojazdów systemu monitorowania pracy komputerów, co ma zapobiegać m.in. kopiowaniu danych i ich przekazywaniu podmiotom nieuprawnionym oraz przesyłu danych w zamkniętej sieci.
6. 6. ograniczeniu dostępu do komputerów przenośnych i monitorowaniu ich wynoszenia z [...] S.A.
7. 7. zaniechaniu publikacji danych dotyczących nowych produktów w pismach branżowych bądź ograniczaniu ich treści do informacji, których publikacja nie naraża [...] S.A. na szkodę.
8. 8. zawieraniu umów o zachowaniu poufności z kontrahentami, którym udostępniane są fragmenty dokumentacji w związku ze współpracą na etapie konstruowania lub produkcji pojazdów.
9. 9. zastrzeganiu informacji technicznych i technologicznych, jako zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa i w związku z tym niepodlegających ujawnieniu w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych, w których [...] S.A. składa oferty.

Ponadto, [...] zauważyła, że wskazane powyżej środki zapobiegawcze zostały również podjęte w stosunku do dokumentów oraz informacji, które zostały zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie będącej przedmiotem skierowanego do [...] sp. z o.o. wniosku. Podmiot zobowiązany podkreślił jednocześnie, iż ich treść nie została opublikowana, ani w jakikolwiek sposób prezentowana publicznie w sposób, który mógłby umożliwić dostęp do nich nieograniczonemu kręgowi adresatów, w tym podmiotom konkurencyjnym.

Podmiot zobowiązany powołał się ponadto na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2003 r., wydanego w sprawie sygn. akt IV CKN 211/01, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że uznanie informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń.

[...] zauważyła, że [...] S.A. kategorycznie podniosła, iż jej wolą jest zachowanie ww. dokumentów i informacji w tajemnicy, zaś informacje wynikające z żądanych dokumentów nie są dostępne dla innych podmiotów, niż zamawiający w niniejszym postępowaniu.

Powyższe, w ocenie podmiotu zobowiązanego, dowodzi, że spółka [...] S.A. wyraźnie wskazała, że w interesie spółki jest zatem zachowanie tych informacji w tajemnicy, tak, aby działający na rynku konkurenci nie mogli wykorzystać tych informacji dla potrzeb związanych z prowadzona przez nich działalnością, w tym korzystać z efektów wypracowanych przez [...].

W konsekwencji, w ocenie [...], zastrzeżone przez spółkę [...] S.A. dokumenty i informacje stanowią wynik myśli technologicznej i strategii jakościowej oraz logistycznej [...] S.A., który stanowi informację poufną, zwłaszcza dla podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec [...] S.A.

Ponadto, [...] wskazała, że na podstawie przedstawionych powyżej okoliczności spółka [...] S.A. kategorycznie podniosła, że zastrzeżone dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, i ze względu na ich poufny charakter nie podlegają udostępnieniu osobom trzecim.

W związku powyższym, podmiot zobowiązany podniósł, że bezprawne ujawnienie ww. dokumentów i informacji skutkuje narażeniem się ujawniającego na sankcję przewidzianą w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz na sankcję odszkodowawczą z tytułu popełnienia deliktu naruszającego prawo podmiotowe spółki [...] S.A.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca A. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. z dnia [...] października 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie spornej decyzji oraz o zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, strona skarżąca zarzuciła podmiotowi zobowiązanemu naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cała wnioskowana decyzja Prezesa Urzędu [...]może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy względnie przedsiębiorstwa, podczas gdy tajemnicę tę mogą stanowić określone ustawowo informacje zawarte we wnioskowanej decyzji Prezesa Urzędu [...], a w rezultacie ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie istotą sporu jest to, czy cała decyzja Prezesa UTK z dnia [...] lutego 2015 r. może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy względnie przedsiębiorstwa i nie podlega udostępnieniu.

Strona skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - wyłącznie informacje wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zawarte w treści wnioskowanej decyzji Prezesa Urzędu [...] mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa względnie przedsiębiorcy. Skarżąca wskazała, iż informację taką mogą w szczególności stanowić parametry techniczne pojazdów kolejowych będących w posiadaniu [...], a produkowanych przez [...] S.A.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca wskazała, że jeżeli takie informacje są zawarte w decyzji Prezesa Urzędu [...], to faktycznie mogły zostać utajnione.

Skarżąca zarzuciła, że nie odnosi się to jednak w żadnym wypadku do całości decyzji Prezesa Urzędu [...], a więc sporna decyzja powinna zostać udostępniona skarżącej z ewentualnym pominięciem zanonimizowanych fragmentów zawierających tajemnicę przedsiębiorcy.

Jednocześnie, skarżąca podkreśliła, iż wspomniane informacje techniczne są poza jej zainteresowaniem, albowiem znaczenie ma dla niej jedynie sama konstrukcja decyzji Prezesa Urzędu [...] i jej prawne uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do argumentów strony skarżącej, [...] wskazała, że ograniczenia w dostępnie do informacji publicznej wynikają z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy zapewniają ochronę "innych tajemnic ustawowo chronionych", takich jak ochronę danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. Podmiot zobowiązany podkreślił, że ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 4), zaś za tajemnicę przedsiębiorstwa uznaje się wszystkie informacje posiadające wartość gospodarczą, w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Podmiot zobowiązany zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, określenia "informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko (vide: komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji pod red. prof. dr. hab.

Janusza Szwai), zaś mogą to być informacje dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych czy też informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności lub wysokości wynagrodzeń pracowników.

Podmiot zobowiązany wskazał ponadto, że zgodnie z brzmieniem § 13 Umowy Nr [...] o zamówienie publiczne na dostawę [...] sztuk nowych elektrycznych [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] sp. z o.o., jako zamawiający, zobowiązała się do traktowania poufnie wszystkich dokumentów i informacji spółki [...] S.A., jako wykonawcy, a także, że będzie je udostępniała osobom trzecim tylko za uprzednią pisemną zgodą wykonawcy.

Podmiot zobowiązany zaznaczył, że użycie tych dokumentów i informacji dozwolone jest tylko do celów eksploatacji, konserwacji i naprawy pojazdów, dostarczonych wg wspomnianej wyżej umowy, zaś inne użycie wymaga uprzedniego uzyskania pisemnego zezwolenia wykonawcy.

W konsekwencji, podmiot zobowiązany - powołując się na powyższe zobowiązanie umowne - zauważył, że zmuszony był wystąpić do spółki [...] S.A. o wyrażenie zgody na udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, spornej decyzji Prezesa Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2015 r., lecz uzyskał negatywną odpowiedź w tym zakresie. [...] stwierdziła, że [...] S.A. powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa w tym zakresie, z uwagi na spełnienie przesłanek z tym związanych. [...] S.A. potwierdziła, że informacje te nie zostały przez [...] S.A. ujawnione do wiadomości publicznej oraz że podjęte zostały czynności niezbędne do zachowania ich poufności.

Ponadto, podmiot zobowiązany podniósł, że [...] S.A. wskazała, że w interesie spółki jest zatem zachowanie tych informacji w tajemnicy tak, aby działający na rynku konkurenci nie mogli wykorzystać tych informacji dla potrzeb związanych z prowadzoną przez nich działalnością, w tym korzystać z efektów wypracowanych przez [...] S.A. W tym miejscu podmiot zobowiązany wskazał, że zastrzeżone przez [...] S.A. dokumenty i informacje stanowią wynik myśli technologicznej i strategii jakościowej oraz logistycznej [...], który stanowi informację poufną zwłaszcza dla podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec [...] S.A.

W konsekwencji, [...] wskazała, że w związku z powyższym zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej decyzji Urzędu [...], albowiem dokument ten zawiera informacje zidentyfikowane przez producenta pojazdów serii [...] [...] S.A., jako tajemnica przedsiębiorstwa. W tej sytuacji, podmiot zobowiązany uznał, że ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa może narazić ujawniającego na sankcję przewidzianą w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz na sankcję odszkodowawcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja [...] sp. z o.o. z dnia [...] października 2017 r., nr [...], odmawiająca stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że [...] sp. z o.o., wydając sporną decyzję administracyjną, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

Tym samym, Sąd stwierdził, że [...] sp. z o.o., wydając sporną decyzje administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji [...] sp. z o.o. z dnia [...] października 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy podmiot zobowiązany zasadnie przyjął, że żądana przez skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

W niniejszej sprawie, skład Sądu opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 43/17.

Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna.

Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. m.in. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01.

Natomiast, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników.

Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Niezależnie, od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia poufności, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą, albowiem organ w spornej decyzji podnosił istnienie tej okoliczności.

W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci decyzji Prezesa Urzędu [...], nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W niniejszej sprawie [...] sp. z o.o. w pierwszej kolejności rozważyła kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W tym zakresie, podmiot zobowiązany trafnie zwrócił uwagę, iż powyższą ocenę uzasadniały wskazane przez przedsiębiorcę okoliczności, że użycie tych dokumentów i informacji dozwolone jest tylko do celów eksploatacji, konserwacji i naprawy pojazdów, dostarczonych wg umowy, a ich użycie wymaga zgody [...] S.A., w związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany słusznie przyjął, że spółka [...] S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony.

Wobec spełnienia elementu formalnego, należało dokonać oceny informacji zawartych w dokumentach, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od podmiotu zobowiązanego przeanalizowania treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, [...] sp. z o.o., wydając sporną decyzję z dnia [...] października 2017 r., przedstawiła jedynie wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanych dokumentów, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazane we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokumenty, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż [...] sp. z o.o., wydając sporną decyzję, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniła w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiotu zobowiązanego w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie spornej decyzji w sposób lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną decyzję, podmiot zobowiązany dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, [...] sp. z o.o., wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściła się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżony akt nie mógł ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, podmiot zobowiązany weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.