Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną gazową R. H..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KGP przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 182 k.p.a. i art. 10 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r., poz. 284 ze zm.), dalej: "u.b.a.", wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania R. H. pozwolenia na broń palną gazową.
Wskazał, iż pod sygn. akt [...] Prokuratura Okręgowa w [...] prowadziła postępowanie wyjaśniające celem ustalenia konieczności przeprowadzenia postępowania legalizującego posiadanie przez ww. jednostki broni gazowej. R. H. w dniu [...] sierpnia 2014 r. nabył bowiem pistolet [...] w przeświadczeniu, iż jest to broń alarmowa i nie jest na nią wymagane pozwolenie właściwego organu. Z uzyskanej natomiast opinii Wojskowej Akademii Technicznej z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, iż nabyta przez ww. broń jest bronią gazową, na którą wymagane jest pozwolenie.
Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających KWP w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a., umorzył postępowanie w całości wskazując, iż przepisy ustawy o broni i amunicji nie pozwalają na realizację wniosku Prokuratora w przedmiocie legalizacji broni nabytej bez stosownego pozwolenia.
Od ww. decyzji Prokurator wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając obrazę art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca umorzenie postępowania, wynikająca z uznania bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania R. H. pozwolenia na broń palną gazową.
Podniósł, iż biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, ustawa o broni i amunicji zezwala organom Policji na podjęcie działań zmierzających do legalizacji posiadania jednostki broni poprzez uzyskanie stosownego pozwolenia, ewentualnie złożenie tej jednostki broni do depozytu sądowego, celem umożliwienia jej zbycia.
W ocenie Prokuratora, organ I instancji winien wezwać posiadacza jednostki broni do złożenia w określonym terminie wniosku o wydanie pozwolenia, a w przypadku gdy osoba nie uzyska uprawnienia, dana jednostka broni winna zostać zabezpieczona w toku tego postępowania.
Z uwagi na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
KGP nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Motywując powołaną na wstępie decyzję wskazał, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji publicznej.
Bezprzedmiotowość postępowania wynika z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych - śmierci osoby fizycznej, utraty przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia (...). Ponadto, bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania, zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa, administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Taka właśnie sytuacja, zdaniem KGP, zachodzi w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 9 u.b.a., broń palną i amunicję do tej broni, (...) można posiadać na podstawie pozwolenia na broń wydanego przez właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu zainteresowanej osoby lub siedzibę zainteresowanego podmiotu komendanta wojewódzkiego Policji, a w przypadku żołnierzy zawodowych - na podstawie pozwolenia wydanego przez właściwego komendanta oddziału Żandarmerii Wojskowej. Postępowanie w tej sprawie wszczynane jest na wniosek strony, a nie z urzędu. Decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na broń jest decyzją konstytutywną, uprawnienia i obowiązki z niej wynikające są nadawane konkretnej osobie, która wystąpiła z ww. wnioskiem.
Jakkolwiek, zgodnie z art. 182 k.p.a., wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego jest dla organu wiążący i powoduje wszczęcie postępowania, to jednak wynik tego postępowania zależy od samodzielnych ustaleń organu, co do faktów i prawa. Z tego też powodu, wobec braku wniosku uprawnionej osoby, nie można zgodzić się z argumentacją Prokuratora, iż umorzenie niniejszego postępowania nie jest zasadne. Wniosek prokuratora o wydanie R. H. pozwolenia na broń palną gazową, wbrew jego ocenie, nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie. Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na broń winna bowiem wystąpić konkretna osoba fizyczna (z wyjątkiem wskazanym w art. 15 ust. 2 u.b.a.), przedstawiając swoje żądanie wraz z uzasadnieniem, wymagane dokumenty (w tym orzeczenia: lekarskie i psychologiczne potwierdzające możliwość dysponowania bronią) oraz opłatę za wydanie pozwolenia.
Ponadto, osoba która występuje z podaniem o wydanie pozwolenia na broń, jest obowiązana zdać egzamin przed komisją powołaną przez właściwy organ Policji ze znajomości przepisów dotyczących posiadania i używania danej broni oraz z umiejętności posługiwania się tą bronią. Za egzamin przewidziana jest opłata, którego kwota uzależniona jest od celu posiadania broni (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2000 r. sprawie egzaminu ze znajomości przepisów dotyczących posiadania broni oraz umiejętności posługiwania się bronią - Dz. U. z 2017 r. poz. 1756). Brak jest przy tym podstaw prawnych do żądania przez organ Policji złożenia stosownego wniosku przez daną osobę w tym przedmiocie. Pozwolenie na broń jest uprawnieniem reglamentowanym i wymagającym poniesienia pewnych nakładów finansowych, więc wystąpienie o to uprawnienie musi być świadomą i dobrowolną decyzją danej osoby.
KGP wskazał również, że ustawa o broni i amunicji w szczegółowy sposób reguluje zasady wydawania i cofania pozwoleń na broń, nabywania, rejestracji, przechowywania, zbywania i deponowania broni i amunicji (art. 1 u.b.a.). Poza zaś przypadkami określonymi w ustawie nabywanie, posiadanie oraz zbywanie broni i amunicji jest zabronione (art. 2). Okoliczność nabycia przez obywatela przedmiotu, w usprawiedliwionym przeświadczeniu, że przedmiot ten nie jest bronią i nie jest wymagane na niego pozwolenie, nie oznacza, że w sytuacji stwierdzenia przez Wojskową Akademię Techniczną, iż przedmiot ten jest bronią wymagającą pozwolenia, obowiązek legalizacji tego przedmiotu spoczywa na organie Policji. Ustawa nie przewiduje takiej możliwości, żądanie Prokuratora w tym zakresie nie jest zatem zasadne.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGP z dnia [...] lipca 2019 r. zarzucając naruszenie art. 182 i art. 105 § 1 k.p.a. skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na broń lub złożenia broni do depozytu, co skutkowało umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy właściwa ocena materiału dowodowego oraz stanu prawnego prowadzi do wniosku, iż istnieją formalnoprawne i materialnoprawne przesłanki do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną gazową R. H., ewentualnie wszczęcie postępowania w przedmiocie złożenia posiadanej przez niego broni do depozytu.
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji KWP w [...] z dnia [...] maja 2019 r.
W motywach skargi Prokurator podniósł w szczególności, iż w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia ze stanem naruszenia prawa albowiem osoba nieposiadająca stosownego pozwolenia posiada broń palną gazową. W sytuacji, gdy doszło do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, prokurator na podstawie art. 182 k.p.a. podejmuje działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W przypadku zgłoszenia przez prokuratora wniosku w trybie ww. przepisu, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie z urzędu. Wniosek prokuratora może dotyczyć zarówno postępowania wszczynanego z urzędu, jak i na wniosek strony. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, organ zobowiązany jest do wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie winien dążyć do uzyskania wniosku strony. Obowiązku powyższego w niniejszej sprawie organ nie dopełnił naruszając tym samym ww. przepisy postępowania administracyjnego.
Dalej Prokurator wskazał, iż w realiach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości wszczęcia postępowania karnego i zabezpieczenia przedmiotowej jednostki broni od osoby fizycznej w ramach prowadzonego postępowania karnego. Broń ta nie stanowi dowodu w sprawie albowiem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania przygotowawczego (art. 217 § 1 i art. 303 k.p.k.). Nie istnieje w związku z tym możliwość orzeczenia na podstawie art. 44 k.k. przepadku ww. jednostki broni albowiem nie może ona stanowić dowodu rzeczowego w postępowaniu karnym, z uwagi na niewypełnienie przez jej posiadacza ustawowych znamion czynu zabronionego z art. 263 § 2 k.k. Kodeks karny penalizuje umyślne posiadanie broni palnej bez posiadania stosownego pozwolenia.
Wbrew stanowisku organów Policji, ustawa o broni i amunicji zezwala organom na podjęcie działań zmierzających do legalizacji posiadania jednostki broni poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie uzyskanie stosownego pozwolenia na jej posiadanie ewentualnie złożenie jej do depozytu sądowego celem ewentualnego umożliwienia zbycia jednostki broni. Nie sposób bowiem przyjąć, że regulacja w zakresie posiadania broni i amunicji jest regulacją niekompletną, zaś przedstawione okoliczność posiadania broni i amunicji bez właściwego pozwolenia w sytuacji, gdy posiadaczowi nie można przypisać winy popełnienia przestępstwa pozostaje poza zainteresowaniem ustawodawcy. Biorąc powyższe pod uwagę organ administracji winien w przedmiotowej sprawie wezwać posiadacza jednostki broni do złożenia w określonym terminie wniosku o wydanie pozzwolenia na posiadanie broni. W wypadku, gdy właściciel nie uzyska pozwolenia na posiadanie jednostki broni organ winien zabezpieczyć ją w toku prowadzonego postępowania administracyjnego
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.". Wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.
Powołując poglądy orzecznictwa KGP wskazał, iż przepis art. 182 k.p.a. daje prokuratorowi procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanką żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora jest istnienie stanu niezgodnego z prawem. Ocena, czy taki stan istnieje, należy do prokuratora i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. Organ jest bowiem związany takim wnioskiem. Prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezależne od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w drodze decyzji administracyjnej może być dokonane z urzędu, czy na wniosek. W przypadku, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ administracji publicznej podjął postępowanie administracyjne na żądanie prokuratora, to warunkiem prowadzenia tego postępowania jest uzyskanie zgody strony. W sytuacji nieuzyskania zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie.
KGP stwierdził nadto, iż skarga jest zasadna i jako taka została przez organ Policji uwzględniona w trybie 54 § 3 p.p.s.a., zaś zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, podlegają uchyleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie wydania R. H. pozwolenia na broń palną gazową, naruszają prawo.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku KGP o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że organ, którego działanie (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, przy czym w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. W rozpatrywanej sprawie ten "formalny" warunek autokontroli nie został przez organ spełniony, ponieważ KGP nie wydał decyzji "autokontrolnej" w niniejszej sprawie.
Przepis art. 182 k.p.a., na który powołał się skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia R. H. pozwolenia na broń palną gazową, przyznaje prokuratorowi prawo żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej (por. np. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany (do art. 182), opublikowany LEX/el. 2019 oraz Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, również opublikowany LEX/el. 2019) przyjmuje się, że prokurator może złożyć wniosek o wszczęcie postępowania w każdej sprawie, zarówno takiej, w której postępowanie może być wszczęte z urzędu, jak i takiej, w której postępowanie można wszcząć jedynie na wniosek strony.
Z tym stanowiskiem zgodził się organ w uzasadnieniu decyzji I instancji, jednakże w tym samym uzasadnieniu stwierdził, że z przepisów ustawy o broni i amunicji wynika, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na broń jest wszczynane na wniosek podmiotu ubiegającego się o to pozwolenie.
Biorąc jednakże pod uwagę zastosowanie w tej sprawie art. 182 k.p.a. i konsekwencje z niego wynikające, w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego przez właściwy organ z urzędu, należy również uwzględnić treść art. 61 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ jest obowiązany, w razie wszczęcia postępowania z urzędu, uzyskać na to zgodę strony postępowania, a w razie nieuzyskania zgody, postępowanie umorzyć. Zgoda strony uzyskana przez organ w trybie art. 61 § 2 k.p.a. stanowi, zdaniem Sądu, dopełnienie wynikającego z ustawy o broni i amunicji wymagania udzielenia pozwolenia na broń na wniosek zainteresowanego. A zatem dopiero nieuzyskanie przez organ takiej zgody zainteresowanego daje mu, w myśl art. 61 § 2 k.p.a., podstawę do umorzenia postępowania wszczętego z urzędu, z inicjatywy prokuratora.
Zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że niewypełnienie obowiązku zwrócenia się przez organ do R. H. w sprawie wyrażenia przez niego zgody na kontynuowanie tego postępowania, stanowi naruszenie przez organ art. 61 § 2 k.p.a.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie prawniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 743/15, dokonując wykładni przepisu art. 182 k.p.a., stwierdził, że organ administracji publicznej jest związany wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli jednak przepis prawa wymaga wniosku strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (a taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie), organ ma obowiązek zwrócić się do strony o wyrażenie zgody na wszczęcie postępowania. W sytuacji, gdy taki podmiot nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego, to organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie, gdyż do podmiotu posiadającego własny interes prawny, poza ustawowo określonymi wyjątkami, należy prawo rozporządzania postępowaniem administracyjnym - art. 61 § 2 k.p.a. (por. również wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r. I GSK 895/18 oraz Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz (...), j.w.).
Na ten "obowiązek" organu KGP zwrócił uwagę dopiero w odpowiedzi na skargę, niemniej jak już powiedziano wyżej, to stwierdzenie nie doprowadziło go do wydania decyzji w trybie autokontroli w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a.
Podsumowując, stwierdzić należy, iż organ Policji I instancji, wbrew wymaganiu wynikającemu z art. 61 § 2 k.p.a., nie zwrócił się do R. H. o wyrażenie zgody na kontynuowanie postępowania. Tym samym, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, dopuścił się naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko to błędnie zaakceptował organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę KWP w [...] będzie obowiązany uwzględnić dokonaną ocenę prawną.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.