Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...]Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ", "Minister"), po rozpoznaniu wniosku K.S. (dalej: "skarżący") z 13 października 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobecskarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723;dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), mając za podstawę art. 8austawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że we wniosku z 13października 2017 r. (data wpływu do organu: 18 października 2017 r.)skarżący opisał przebieg swojej służby wskazując, że na początku lat 80-tych odbył krótkotrwałe szkolenie w Wyższej Szkole Oficerskiej w [...], a w 1989 r. rozpoczął pracę w Urzędzie Ochrony Państwa na stanowisku młodszego inspektora. Powierzone mu obowiązki wypełniał z należytą starannością i precyzją, za co wielokrotnie był wyróżniany przez swoich przełożonychm.in. Brązowym Krzyżem Zasługi i Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Skarżący nadmienił, iż nigdy nie wykonywał żadnych czynności, które można by zakwalifikować jako represyjne.
Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Departamencie [...] w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] sierpnia 2013 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się emerytury ze względu na ponowne przyjęcie skarżącego do służby.
Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej – KomisjiŚcigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] maja 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] sierpnia 1984 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 30 lat, 10 miesięcy i 13 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 6 dni.
Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] lutego 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (w piśmie z [...] marca 2018 r.), odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez skarżącego w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stwierdził, że z akt osobowych nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto skarżący został odznaczony BrązowymKrzyżem Zasługi oraz Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Wielokrotnie awansowano go nawyższy stopień służbowy, a także podwyższano mu dodatek służbowy. Brak jest informacjidotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych, karno-skarbowych czy dyscyplinarnych. Brak jest również zaświadczeń wskazującychna podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.
Z kolei Komendant Główny Policji w piśmie z [...] maja 2019 r. poinformował Ministra, iż akta osobowe skarżącego zostały przekazane na trwałe przechowywanie do właściwego terenowo oddziału IPN, co uniemożliwia Komendantowisporządzenie informacji o przebiegu służby skarżącego w Policji, a tym samym dokonanie oceny rzetelności tej służby.
Analizując przesłanki formalne wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj.krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, Minister podkreślił, że muszą być one spełnione łącznie. Nadto przesłanki te są nieostre, co umożliwia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne. Minister przywołałleksykalne definicjepojęć: "krótkotrwałość" i "rzetelność".
Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniustosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Natomiast rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnegofunkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresiepodejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywyi realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariuszapoza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honor funkcjonariusza służb publicznych.
Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek"narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotęwpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest,aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego,ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiemzapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawetz narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy,Minister - w oparciu o zgromadzone dokumenty – podniósł, że okres 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długościtego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Jednocześnie organ nie podważył rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Zaakcentował, iż służba w formacjach takich jak Urząd Ochrony Państwa / Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Policja zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie,że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania służby za pełnioną z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanegoprzepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym(stosując zwrot "w szczególności z narażeniemzdrowia i życia"), gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz ww. formacji spełniałby ten wymóg.
Minister zwrócił również uwagę, że świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, AgencjiBezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, SłużbyWywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura OchronyRządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż:
- a) pojęcie "krótkotrwałej służby" powinno być interpretowane tylko z uwzględnieniem czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego oraz przez porównanie czasutrwania tej służby z długością służby na rzecz państwa totalitarnego,
- b) pojęcie "krótkotrwałości" oraz pojęcie "rzetelności", o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowaneindywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, z uwzględnieniem niepowtarzalności, różnorodności i specyfiki stanu faktycznego;
- 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci
- a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie dowodów wskazujących, że skarżący miał wybitne osiągnięcia wyróżniające go na tle pozostałych funkcjonariuszy, bowiem został odznaczony licznymi nagrodami, w tym "Brązowym Krzyżem Zasługi", "Srebrnym Medalem za długoletnią służbę" oraz pochwałą w rozkazie personalnym, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; jak również dokonanie ustaleń w zakresie czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego wyłącznie w oparciu o informacje uzyskane z IPN, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej,
- b) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez organ decyzji, tj. bez jednoznacznego wskazania, czy skarżący spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym a także niewyjaśnienie przez organ, na jakiej podstawie przyjął, że służba nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, skoro - jak sam wskazał - nie istnieją żadne dowody potwierdzające ten fakt, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnego przypadku" w tej sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: NSA" z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, a także orzeczenia tut. Sądu: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/18 i z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 636/18 (publ. w bazie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), jak równieżstanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09 (OTK-A 2012/1/3).
W odpowiedzi na skargęMinister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Zgodnie z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie wyjaśnił - na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej - z jakich względów przyjął, że okres 5 lat i 5 miesięcy i 16 dni nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego ponad 30 lat okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych. Nadto organ na str. 6 decyzji wskazał, iż "świadczenie emerytalne wypłacane Panu K.S. nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (...)", podczas gdy na str. 2 decyzji podano, że "nie wypłaca się emerytury ze względu na ponowne przyjęcie do służby". Pełnomocnik skarżącego w głosie do protokołu podniósł, iż przy obliczaniu całkowitego okresu służby, Minister nie wziął pod uwagę okresu służby skarżącego w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od [...] października 2013 r. do [...] maja 2015 r. W związku z tym całkowity okres służby powinien zostać ustalony na 32 lata, 8 miesięcy i 15 dni.
Sąd stwierdza, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba na rzecz totalitarnego państwa, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi; trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, nawet przy założeniu, iż cały okres służby skarżącego wyniósł 30 lat, 10 miesięcy i 13 dni, przy czym okoliczność ta musi być zweryfikowania przez organ wobec powrotu skarżącego do formacji mundurowej.
Ustawa wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., wskazując, iż to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na akta osobowe przekazane przez IPN oraz pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] marca 2018 r. i Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2019 r.
W tym miejscu dostrzec należy, że o ile organ – na gruncie niniejszej sprawy – wypowiedział się co do spełnienia przesłanek: "krótkotrwałości służby przez dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", o tyle w ogóle nie zajął stanowiska w kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku". Trafnie podniósł skarżący, że organ pominął jego zasługi – awanse, pochwałę w rozkazie oraz odznaczenia w postaci Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Brązowego Krzyża Zasługi. Brak stanowiska Ministra w kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uniemożliwia sądową kontrolę w tym zakresie.
W konsekwencji organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, Minister przyjmie, że zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 tej ustawy. Zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Dlatego organ winien doprecyzować, skonkretyzować to pojęcie przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Dokonując oceny, czy przypadek skarżącego jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, Minister powinien przywołać fakty, które wziął w tym aspekcie pod uwagę,w szczególności przyznane skarżącemu odznaczenia państwowe. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie stosowną decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.