Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 27 kwietnia 2006 r., pełnomocnika ustawowego małoletniego J. H. O. (ur. [...] listopada 2004 r.), powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla jej syna renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym w dniu [...] grudnia 2005 r. ojcu M. O. (ur. [...] czerwca 1977 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.
Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zmarły ojciec dziecka skarżącej na przestrzeni [...] lat życia miał udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 1 rok 8 miesięcy i 13 dni, zaś pierwsza pracę popartą opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne podjął dopiero w listopadzie 2003 r. w wieku 26 lat. Zatem nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabycie przez ojca dziecka uprawnień do świadczenia ustawowego.
Jednocześnie organ dodał, że wykonywanie pracy na podstawie umowy o dzieło oraz umowy zlecenia, bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, nie stanowi również szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Przy rozpatrywaniu sprawy była również brana pod uwagę sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia.
We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 sierpnia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. P. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i uznała powyższą decyzję za krzywdzącą. Stwierdziła, że ona sama pracuje na czas określony i umowa o pracę wygasa z dniem 31 sierpnia 2006 r. Ponadto ojciec dziecka nie z własnej winy nie mógł wykazać 4 – letniego stażu pracy, bowiem zmarł niespodziewanie i przedwcześnie. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, że ojciec dziecka nie mógł znaleźć pracy z uwagi na bezrobocie.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. i w uzasadnieniu – powołując się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji – dodał, że fakt bezrobocia nie może być podstawą przyznania świadczenia w drodze wyjątku, które również nie jest świadczeniem socjalnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i zarzuciła jej naruszenie art. 83 ustawy poprzez przyjęcie przez organ, że nie zachodzą szczególne okoliczności. Ponadto podniosła, że decyzja została wydana w sposób dowolny, bowiem ustawa nie uzależnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i w tej sytuacji wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu zaś podała, że organ w żadnym stopniu nie odniósł się do okresu poprzedzającego śmierć ojca dziecka, bowiem nie uwzględnił faktu, iż w okresie tym studiował i tym samym okres stażu pracy musi być krótszy. W ten sposób naruszono art. 7 k.p.a. Podniosła również, że śmierć ojca dziecka jest zdarzeniem trwałym, wykluczającym aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. Ponadto organ w żadnym stopniu nie ustosunkował się do faktu, że od 1 września 2006 r. pozostaje ona na bezrobociu.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne stwierdził, że nie ma żadnych dowodów na to, aby zmarły ojciec dziecka poszukiwał pracy oraz dodał, iż studiując, mógł jednak pracować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 cytowanej już wyżej ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.).
Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się tymczasem do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ w uzasadnieniach obydwu decyzji przytoczył okoliczności faktyczne, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w sprawie przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Wskazał mianowicie, że ojciec dziecka na wymagane 4 lata przepracował 1 rok 8 miesięcy i 13 dni, a przecież omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i wobec tego, okoliczność ta nie ma przesądzającego charakteru w sprawie.
Kwestią zasadniczą są natomiast powody niespełnienia przez zmarłego ojca dziecka wymagań uprawniających do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie oraz ocena, czy nie nastąpiło to wskutek szczególnych okoliczności. Trafne jest stanowisko organu, że sytuacja na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże nie można tej zasady generalizować i odnosić jej np. do wszystkich grup wiekowych. Czym innym jest bowiem – na co wskazuje doświadczenie z rynku pracy – problem bezrobocia w odniesieniu do grupy ludzi w młodym wieku, a czym innym do osób posiadających już doświadczenie zawodowe i sytuacja tych pierwszych jest zdecydowanie trudniejsza, aniżeli tych drugich.
Oceniając okoliczności niniejszej sprawy, należy mieć ponadto na względzie fakt, że ojciec dziecka zmarł w młodym wieku, mając zaledwie [...] lat, a zgon nastąpił w trakcie jego zatrudnienia. W związku z tym nie można bezkrytycznie przyjąć, że uchylał się on od pracy. Wszak do chwili śmierci był on czynny zawodowo i należało zatem rozważyć, czy zgon w tej konkretnej sytuacji nie powinien być traktowany jako szczególna okoliczność, wskutek której zmarły nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza, że śmierć ojca dziecka była zdarzeniem nagłym i nastąpiła wskutek okoliczności, na które zmarły nie miał wpływu. Reasumując, w określonych okolicznościach śmierć można uznać za zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków.
Zatem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podejmując w rozpatrywanej sprawie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno bowiem w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej przyjął, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których można przyznać wnioskowane świadczenie. Stwierdzając powyższe pominął jednakże całkowicie – co znajduje wyraz w uzasadnieniach obu decyzji – wskazywane przez skarżącą dodatkowe okresy zatrudnienia zmarłego, np. wymieniony we wniosku okres od 2 lutego 2003 r. do dnia 28 sierpnia 2003 r.
Oczywiście nie oznacza to, że organ z własnej inicjatywy ma szukać dowodów uzasadniających przerwy w zatrudnieniu, jednakże nie może pozbawiać strony możliwości, która przecież zasygnalizowała powyższe okoliczności, wypowiedzenia się i przedstawienia argumentów na ich istnienie, które mógłby następnie przeanalizować pod kątem szczególnych okoliczności.
W uzasadnieniach obydwu decyzji organ nie odniósł się również do prawie okresu 9 miesięcy pobierania przez zmarłego M. O. zasiłku chorobowego. W okresie tym ubezpieczony nie miał możliwości podejmowania zatrudnienia i nie ma wątpliwości, iż czas ten można zakwalifikować jako szczególne okoliczności uzasadniające niespełnienie przez zmarłego warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty.
Podkreślenia wymaga również, iż możliwość decydowania według uznania nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Uznaniowość w przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku nie oznacza, że organ ten może dowolnie stosować reguły procesowe określone w k.p.a.
Należy dodać, że uwzględnienie skargi nie oznacza, iż Sąd przesądza o istnieniu podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale wadliwość postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a rozpatrując sprawę ponownie, organ winien w sposób wnikliwy i wyczerpujący odnieść się do wskazanych wyżej uchybień.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.