Uzasadnienie
[...] w stanie spoczynku R. B. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres służby pełnionej w Policji w latach 1996 – 2000 oraz 2000 – 2006.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwu Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), odmówił skarżącemu R. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie latach 1996, 1998 i 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu podał, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano kontroli akt osobowych skarżącego, jak również analizy dokumentacji nadesłanej przez Centralne Biuro Śledcze Komendy Głównej Policji, w posiadaniu których mogły znajdować się brakujące zasoby dokumentów, potwierdzające żądanie wnioskodawcy.
Ponadto zwrócono się do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji potwierdzających, czy wymieniony w okresie służby pełnionej w Biurze do walki z Przestępczością Zorganizowaną Komendy Głównej Policji w latach 1996 – 2000 oraz w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji w latach 2000 – 2006 wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia, zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków, podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrom Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).
Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji przesłał imienne karty czynności wykonywanych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia za lata 1997, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004., 2005, co skutkowało wydaniem przez Komendanta Głównego Policji zaświadczenia skarżącemu R. B. potwierdzającego pełnienie służby w tych latach w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Następnie Zastępca Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] poinformował, iż przeprowadzona w Wydziale do Zwalczania Aktów Terroru oraz w Wydziale do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Kryminalnej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji analiza dokumentów, wypożyczonych z Głównego Archiwum Policji Komendy Głównej Policji akt spraw oraz dzienników korespondencyjnych jawnych oraz niejawnych spraw prowadzonych przez ówczesny Wydział [...] Biura do walki z Przestępczością Zorganizowaną Komendy Głównej Policji w latach 1996, 1998 i 2006, nie potwierdziła wykonywania przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia.
Tym samym stwierdzono brak podstaw do wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. za lata 1996, 1998 i 2006, bowiem w całości wyczerpano możliwość wydania żądanego zaświadczenia na podstawie art. 218 § 1 k.p.a.
We wniosku z dnia [...] maja 2014 r. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o umożliwienie mu zapoznania się z aktami postępowania w celu uzupełnienia uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o "szczegółową argumentację merytoryczną".
Następnie po zapoznaniu się z aktami sprawy skarżący w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. podał, że do akt postępowania nie zostało dołączone jego pismo z dnia [...] marca 2014 r., które w dniu [...] kwietnia 2014 r. skierował do Zastępcy Komendanta Głównego Policji, zawierające "bardzo istotne informacje w kwestiach właściwego załatwienia niniejszej sprawy".
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu – wskazując na argumenty w nim zawarte i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że pismo skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. do chwili obecnej nie wpłynęło do Wydziału Spraw Osobowych Gabinetu Komendanta Głównego Policji. W dalszej części stwierdził, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadą prawdy obiektywnej, pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], skierowanym do Dyrektora Centralnego Biura śledczego Komendy Głównej Policji, przesłano kopię wniosku R. B. z dnia [...] maja 2014 r. o ponowne rozpatrzenie raportu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1996,1998 i 2006 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zaś Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr l.dz. [...] poinformował, że powtórna analiza dokumentów dokonana przez Wydział do Zwalczania Aktów Terroru oraz Wydział do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Kryminalnej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji nie potwierdziła czynności wykonywanych zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. przez wymienionego w latach 1996, 1998 i 2006. Niniejsze ustalenia poczyniono w Wydziale do Zwalczania Aktów Terroru Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, gdzie dokonano kwerendy archiwalnej niżej wymienionych dokumentów:
- – dziennik korespondencyjny nr [...] zespołu [...] za okres 30.08.1995-06.01.1996,
- – dziennik korespondencyjny nr [...] za okres 12.04.1996-26.11.1996,
- – dziennik korespondencyjny nr [...] za okres 08.10.1996-31.12.1996,
- – dziennik korespondencyjny nr [...] za okres 06.01.1998-07.09.1998,
- – dziennik korespondencyjny nr [...] za okres 08.09.1998-31.12.1998,
- – skorowidz podręczny nr [...] za lata 1997-1998,
- – akta sprawy operacyjnej kryptonim "[...]" nr [...] za okres 4.07.1997 r.-17.04.2000 r.
Ponadto z informacji przekazanych przez Wydział do Zwalczania Aktów Terroru wynika, że sprawy realizowane przez skarżącego w latach 1996 i 1998 zostały przekazane do Głównego Archiwum Policji Komendy Głównej Policji pod niżej wymienionymi sygnaturami: spis nr [...], poz. [...]; spis nr [...], poz. [...]; spis nr [...], poz. [...]; spis nr [...], poz. [...]; spis nr [...], poz. [...], gdzie całość przekazanej dokumentacji została poddana wybrakowaniu. Niezależnie od powyższego w Wydziale do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Kryminalnej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji przeanalizowano dzienniki korespondencyjne dokumentów jawnych – [...]: tom I, rej.-[...], tom II, rej.-[...], tom III, rej.-[...] oraz dzienniki korespondencyjne dokumentów niejawnych (sygnatury Głównego Archiwum Policji) – [...] za okres od 16 stycznia 2006 r. do 31 maja 2006 r., w którym [...] w stanie spoczynku R. B. zajmował stanowisko naczelnika tego wydziału.
Zaznaczone pisma niejawne będące na ówczesnym stanie skarżącego, zostały wybrakowane: spis [...] poz. [...] wybrakowano protokołem brakowania nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaś spis [...] poz. [...] wybrakowano protokołem brakowania nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W dalszej części wskazano, że w dniu 3 czerwca 2014 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 736) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U12/13), zgodnie z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr l.dz. [...] zwrócono się do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów, będących w dyspozycji Wydziału do Zwalczania Aktów Terroru Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji oraz Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Kryminalnej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, w zakresie wykonywania przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia w latach 1996, 1998 i 2006 z uwzględnieniem treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. W odpowiedzi Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komedy Głównej Policji w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]) poinformował, iż przeprowadzona w oparciu o aktualny stan prawny ponowna analiza dokumentów dokonana przez Wydział ds.
Zwalczania Aktów Terroru Centralnego Biura Śledczego oraz Wydział do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Kryminalnej Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji nie potwierdziła wykonywania w latach 1996, 1998, 2006 przez skarżącego czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla życia lub zdrowia. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie wskazano, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agenci, Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwość organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.
Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania stosownego zaświadczenia był Komendant Główny Policji. Z kolei Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Art. 218 § 2 k.p.a. daje więc wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, lecz ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy dane te (w których posiadaniu organ już się znajduje) odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają istnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają konkretny stan prawny, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów.
Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie to powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. I choć do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, to należy podkreślić, iż jest ono postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Nie znajdują w nim zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważono też, że występujący w art. 218 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych.
Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia (np. oświadczenia wnioskodawcy). W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie.
Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie budzi jednak wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma zatem ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ponieważ prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego Wskazano, że Komendant Główny Policji jest organem, który ostatecznie rozstrzyga o tym, czy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy pozwala na wydanie zaświadczenia żądanej treści, czy też postanowienia o odmowie jego wydania.
Organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia w całości żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (w brzmieniu wynikającym z treści wskazywanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku. czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem zatem uznania, że policjant uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia jego życia lub zdrowia.
Oczywistym jest przy tym, iż służba w Policji sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń (co też jest rekompensowane szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych), jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w przepisach prawa (w niniejszej sprawie podwyższenie emerytury uzależnione jest nie tylko od podejmowania w czasie wykonywania obowiązków służbowych konkretnego rodzaju czynności, ale także od wykonywania ich w określonym ilościowo wymiarze – 6 razy w ciągu roku). Wskazano też, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. stwierdzono, iż zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.
Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Tak więc ani z akt osobowych [...] w stanie spoczynku R. B., ani z dokumentacji nadesłanej w tej sprawie przez Centralne Biuro Śledcze Komendy Głównej Policji, będącej obecnie w dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie wynika, by w latach 1996, 1998 i 2006 wykonywał on czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze w tym przepisie wskazanym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. B. podał, że precyzyjne sformułowanie zarzutów wraz ze szczegółowym uzasadnieniem zostanie sporządzone po zapoznaniu się z całością akt i w tej sytuacji wniósł o poinformowanie go o czasie i miejscu, w którym może się zapoznać z nimi.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. będącym uzupełnieniem skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając:
- 1. wydanie zaskarżone postanowienia w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne, które wynikały z całkowitego zaniechania czynności w kierunku wyjaśnienia okoliczności podniesionych przez niego w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. do Zastępcy Komendanta Głównego Policji, a dzięki tym czynnościom możliwe było uzyskanie materiału potwierdzającego pełnienie przez niego we wskazanym okresie służby w warunkach uzasadniającym podwyższenie emerytury,
- 2. wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa w efekcie nieprawidłowej procedury, którą przeprowadzono z pogwałceniem wszystkich podstawowych zasad, reguł i praktycznych kanonów postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. przekazał dodatkowe informacje, które powinny zostać zweryfikowane i uwzględnione. Ponownie o fakcie tym wskazał po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2014 r. i tym razem okazało się to bezskuteczne, bowiem pisma tego nie włączono w poczet materiału dowodowego sprawy, a organ musiał sobie zdawać sprawę z istnienia tego ważnego dokumentu. Powyższe zaniedbanie organu jest niedopuszczalne i dyskwalifikuje całą procedurę oraz prawdopodobnie nastąpiło to z premedytacją, w celu ochrony osób, które nadal nie są zainteresowane ujawnieniem okoliczności tam zawartych z uwagi na poniesienie konsekwencji prawnych. Co zaś do drugiego zarzutu stwierdził, że postępowanie prowadzono przez ponad dwa lata i ma charakter spontanicznej improwizacji, a akta sprawy, to chaotyczny zbiór dokumentów (numerowane ołówkiem, co tworzy sytuacje sprzyjające manipulacjom), jak również załączone do jego akt osobowych dokumenty, nie stanowią pełnego zbioru.
Na rozprawie przed Sądem, skarżący przedstawił oryginał potwierdzenia nadania przez niego w dniu [...] kwietnia 2014 r. przesyłki poleconej priorytetowej nr [...], adresowanej do I Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Skarga analizowana pod tym kątem podlega zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. nr 667 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Z kolei w myśl § 4 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych odejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Natomiast według § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.
W tym miejscu wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Reasumując, jak to już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).
Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.
Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta orzeczeniem organu pierwszej instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej, w tym w sprawach o wydanie zaświadczenia.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury, a podanych w raporcie za lata 1996, 1998 i 2006.
Natomiast zauważyć w tym miejscu należy i szczególnie zaakcentować, że skarżący R. B. po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i po umożliwieniu mu zapoznania się z aktami sprawy, w oświadczeniu złożonym do akt sprawy z dnia [...] czerwca 2014 r. podał, że do akt nie dołączono jego pisma z dnia [...] marca 2014 r. liczącego 7 stron, które w dniu [...] kwietnia 2014 r. skierował do Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S., zaś z jego treści wynika, że "Pismo zawiera bardzo istotne informacje w kwestiach właściwego załatwienia niniejszej sprawy". Dodać godzi się, że na rozprawie przed Sądem, co już wykazano wyżej w stanie faktycznym sprawy, skarżący przedstawił oryginał potwierdzenia nadania przez niego w dniu [...] kwietnia 2014 r. przesyłki poleconej priorytetowej nr [...], adresowanej do I Zastępcy Komendanta Głównego Policji [...] M. S. Tymczasem organ, mając na względzie fakt skierowania do niego tego pisma stwierdził w decyzji jedynie, że "do chwili obecnej do Wydziału Spraw Osobowych Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej policji nie wpłynęło przywołane wyżej pismo".
Skoro zatem pismo to miało zawierać "istotne" informacje dotyczące przedmiotowej sprawy, zaś organ go nie otrzymał, to pomimo ograniczonego postępowania dowodowego w przedmiocie wydawania zaświadczeń, winien wezwać skarżącego do ponownego nadesłania pisma, bądź też w inny sposób wyjaśnić kwestie w nim zawarte. Wszak nie można wykluczyć, że skarżący chciał w tym piśmie wskazać na dane go dotyczące znajdujące się np. w innej ewidencji, innych rejestrach lub też w innych danych mu nie znanych, a będących w posiadaniu organu. Innymi słowy, jeśli informacje skarżącego – a faktu tego nie można przecież bagatelizować – miały ewentualnie spełnić pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenie, to należało przeprowadzić w tym względzie, tj. "w koniecznym zakresie", postępowanie wyjaśniające. Zaś taka pasywna postawa organu sprowadzająca się jedynie do stwierdzenia, że pisma nie otrzymano, narusza przepisy postępowania, bowiem mogło to mieć – zdaniem Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy.
Zatem rozpoznając sprawę na nowo, organ winien zastosować się do powyższej analizy prawnej i wyjaśnić treść pisma skarżącego z dnia [...] marca 2014 r., bowiem bez rozwiązania tej kwestii, zaskarżone zaświadczenie zostało wydane przedwcześnie.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.