Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego S. S. Następnie Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją opatrzoną datą wydania "2010.01.[...]" nr [...], działając na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił skarżącego S. S. ze Służby Celnej, po czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] sprostował błąd pisarski w zakresie daty wydania powyższej decyzji, wstawiając w miejsce daty "2010.01.[...]", datę "2010.02.[...]".
W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z kolei po złożeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1224/10, oddalił ją.
Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne "rozpoznanie" sprawy w przedmiocie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia "[...] maja 2011 r." nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że toczą się postępowania wobec funkcjonariuszy celnych, którzy zostali zawieszeni, bądź zwolnieni ze służby i w wyniku odwołań Szef Służby Celnej dopatrzył się wielu uchybień w tych postępowaniach, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. W tej sytuacji zachodzi – zdaniem wnioskodawcy – konieczność ponownego rozpoznania sprawy.
W związku z tym organ pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] jest ostateczna i nie służy od niej odwołanie oraz nie może być weryfikowana w toku instancji. W związku z tym uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych przez k.p.a. i nie ma przepisu pozwalającego na weryfikację decyzji ostatecznej wydanej przez organ drugiej instancji za pomocą środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego wezwano pełnomocnika o udzielenie informacji, czy nadal domaga się weryfikacji powyższej decyzji, a jeśli tak, to w jakim trybie oraz podanie podstawy prawnej ewentualnej weryfikacji decyzji.
Na powyższe żądanie organu, pełnomocnik skarżącego nie udzielił informacji.
W tej sytuacji Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zwolnienia ze Służby Celnej funkcjonariusza celnego S. S., załatwionej decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Szef Służby Celnej w dniu [...] maja 2010 r. w stosunku do S. S. nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, a uczynił to natomiast w dniu [...] maja 2010 r. wydając decyzje nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Biorąc zatem pod uwagę numer decyzji podany przez pełnomocnika oraz przedmiot rozstrzygnięcia należy przyjąć, że doszło do omyłkowego wskazania daty decyzji Szefa Służby Celnej, a zatem przedmiotem wniosku jest decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2010 r. Wskazano również, że podana w niniejszym wniosku przez pełnomocnika data wydania decyzji organu I instancji nie uwzględnia sprostowania przez Dyrektora Izby Celnej błędu pisarskiego w zakresie daty.
W dalszej części natomiast stwierdzono, że wydana przez organ drugiej instancji, to jest przez Szefa Służby Celnej decyzja z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej P. w sprawie zwolnienia ze służby, ma charakter decyzji ostatecznej. Natomiast decyzje ostateczne to są takie decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych zalicza się decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych i nie ma przepisu prawnego, który pozwalałby na weryfikację decyzji ostatecznej wydanej przez organ drugiej instancji za pomocą środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Tymczasem decyzja Szefa Służby Celnej, której weryfikacji domaga się pełnomocnik skarżącego, jest decyzją ostateczną co przesądza, że nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji, jak również wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, co zostało powyżej wykazane. Stosownie z art. 16 § 2 k.p.a., decyzja ostateczna może być zaskarżona do sądu administracyjnego, z którego to uprawnienia pełnomocnik S. S. skorzystał. Reasumując, stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia spowodowało, ze koniecznym stało się wydanie w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia w tej kwestii
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego zarzucając naruszenie:
- 1. art. 221 k.p.a. polegające na niezagwarantowaniu skarżącemu konstytucyjnego prawa do składania wniosków do organów państwowych i błędne uznanie w oparciu o art. 134 k.p.a., że przedmiotowe żądanie nie jest wnioskiem a odwołaniem, mimo precyzyjnego sformułowania wynikającego z treści pisma,
- 2. art. 237 k.p.a., który nakłada na organ administracyjny, właściwy do załatwienia skargi (wniosku) załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, gdy tymczasem przedmiotowy wniosek został załatwiony po upływie 6 miesięcy,
- 3. art. 7 k.p.a. przejawiające się naruszeniem zasady praworządności, poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W uzasadnieniu – powołując się już na argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. – podał, że przepis art. 237 §1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek załatwienia skargi (wniosku) bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, zaś przedmiotem wniosku nie jest zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy i może dotyczyć działania jak i zaniechania oraz odnosi się do przyszłości. Z kolei z jego pisma jasno wynika, że jest ono wnioskiem, a nie odwołaniem, jak to błędnie określa organ. Naruszenie zaś art. 7 k.p.a. polega na zaniechaniu wyjaśnienia sprawy. W dalszej części podał, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie spraw, które opierają się na identycznym stanie faktycznym, w tym tożsamych zarzutach wobec funkcjonariuszy na zróżnicowanej podstawie prawnej i w takich okolicznościach organ administracyjny winien w ramach własnych kompetencji stwierdzić nieważność decyzji wobec skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że "przyjęto literalne brzmienie żądania, mając na względzie, że do środków zaskarżenia decyzji w określonym stanie prawnym należy również środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", zaś dopiero w skardze powołano się na art. 221 k.p.a odnoszący się do postępowania skargowego i wnioskowego, zarzucając jego naruszenie. Nie doszłoby jednak do tego sporu, gdyby pełnomocnik odpowiedział na pismo organu i wyjaśnił, co jest przedmiotem jego żądania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Stosownie do treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Natomiast według art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia S. S. ze Służby Celnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że stała się ona ostateczna i że rozpoznano ją w trybie zwykłym.
Bezspornym jest również i to, że pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wniósł o ponowne "rozpoznanie" sprawy zakończonej decyzją Szefa Służby Celnej o nr [...] (z błędną datą jej wydania [...] maja 2010 r.) i że bezskutecznie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wzywano autora tego wniosku – pouczając go o trybach postępowania – o sprecyzowanie swojego stanowiska.
Natomiast w myśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś według art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Zatem rzeczą oczywistą jest, że od decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], stronie nie przysługiwał żaden środek odwoławczy z uwagi na fakt, że była ona ostateczna.
Natomiast Szef Służby Celnej jako podstawę zaskarżonego postanowienia przyjął art. 134 k.p.a. w myśl którego m.in. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania i orzekł niedopuszczalność wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. o ponowne "rozpoznanie" sprawy zwolnienia ze Służby Celnej funkcjonariusza celnego S. S., załatwionej decyzją Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...].
Rzecz jednak w tym, że przepis art. 134 k.p.a. dopuszcza niedopuszczalność odwołania, bądź wniosku o ponowne "rozpatrzenie" sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), nie zaś o ponowne "rozpoznanie" sprawy.
W tej sytuacji zatem organ w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszył przepis art. 134 k.p.a., wydając rozstrzygnięcie o nieznanej i nieprzewidzianej tym przepisem instytucji prawnej.
Na marginesie dodać należy, że organ wprawdzie czynił, aczkolwiek bezskuteczne i nie z jego winy, starania o wyjaśnienie rzeczywistej woli pełnomocnika skarżącego, to jednak w żadnym razie – zgodnie z przytoczoną już wyżej analizą prawną – nie był uprawniony do wydania postanowienia o wskazanym już wyżej rozstrzygnięciu. W tej sytuacji mógł zatem ewentualnie wydać postanowienie w trybie art. 61a k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Niezależnie od powyższego dodać należy organowi, że mija się z prawdą w odpowiedzi na skargę twierdząc, iż "przyjęto literalne brzmienie żądania, mając na względzie, że do środków zaskarżenia decyzji w określonym stanie prawnym należy również środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Mianowicie z tego powodu, że literalne brzmienie żądania brzmiało o ponownie "rozpoznanie", a nie "rozpatrzenie", a po drugie rozstrzygnięto – co już wyżej szeroko opisano – o niedopuszczalności wniosku o ponownie "rozpoznanie" sprawy, nie zaś o ponowne "rozpatrzenie".
Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.