Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. ([...]) odmówił W. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego, że w latach [...], pracując w [...] w K., w [...] w K. oraz [...] w K., pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, co uprawniałoby go do podwyższenia o 2% podstawy wymiaru emerytury policyjnej za każdy rok tej służby.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z opinią radcy prawnego KWP w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nabycie uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych jest warunkiem koniecznym do podwyższenia emerytury o 2% za każdy rok służby, zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Natomiast [...] w K. w piśmie z dnia [...] października 2005 r. stwierdził, iż W. W. nie spełnia wymogów zawartych w ww. przepisie, gdyż nie posiada kwalifikacji minera-pirotechnika.
W zażaleniu na postanowienie, skierowanym do Komendanta Głównego Policji, W. W. zarzucił mu rażące i oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez całkowicie błędną wykładnię § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., polegającą na przyjęciu, jakoby nabycie uprawnień i kwalifikacji [...] było warunkiem koniecznym dla podwyższenia emerytury o 2% za każdy rok służby.
Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z przepisem § 2 pkt 2 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
- a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji,
- b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowania do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji.
Biorąc pod uwagę tak określone przesłanki, uznał, że W. W. nie posiada uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, czego sam zainteresowany nie kwestionuje, w związku z tym żądane zaświadczenie nie mogło zostać wydane.
W ocenie organu, dyspozycja omawianego przepisu nie obejmuje szczególnymi uprawnieniami w zakresie zwiększenia świadczeń emerytalnych policjantów, którzy brali udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, a nie posiadali uprawnień i kwalifikacji do udziału w takich działaniach. Nabycie bowiem uprawnień i kwalifikacji minersko-pirotechnicznych jest warunkiem niezbędnym do podwyższenia emerytury o 2%, a użycie przez ustawodawcę sformułowania "w tym także" oznacza konieczność posiada uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, wśród których muszą być również kwalifikacje minera-pirotechnika. Za takim rozumowaniem przemawia, zdaniem organu, wykładnia językowa § 2 pkt 2 rozporządzenia.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. W. wniósł o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa materialnego i nakazanie organowi wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że wadliwe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji sformułowanie § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia nie może stanowić pretekstu dla niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przy przyjęciu zasady racjonalności prawodawcy, jego wykładnia prowadzi do uznania za zasadne stanowiska skarżącego.
Interpretacja przyjęta przez organ pozostaje w rażącej sprzeczności z jego treścią i sensem. Jego wykładnia zarówno pod względem językowym, logicznym, jak i funkcjonalnym wskazuje, że do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych jednostek Policji, jak również – a przy tym zupełnie niezależnie od siebie – posiadanie przez daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorystycznych minersko-pirotechnicznych do udziału w takich akcjach. Przepis stwarza w tym zakresie alternatywę, a nie, jak nieprawidłowo przyjmuje organ administracji, konieczność łącznego spełnienia obu wskazanych warunków.
W ocenie skarżącego, użycie w powołanym przepisie wyrażenia "w tym także" w sposób oczywisty prowadzi do przyjęcia, że wśród warunków w nim określonych w "uprawnieniach i kwalifikacjach do udziału w akcjach bojowych" mieszczą się (o czym świadczy zapis "w tym także") również "uprawnienia i kwalifikacje w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika".
Dodatkowo skarżący powołał się na wcześniejszą wykładnię przyjętą przez Komendanta Głównego Policji i zgodną z prezentowaną przez skarżącego, jak również na stanowisko Wydziału VI Skarg i Analiz Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o występowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniona pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).
Przepis § 2 pkt 2 stanowi, że emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
- a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji,
- b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji,
Spełnienie przez skarżącego warunku określonego w pkt 2 lit. b omawianego przepisu jest niesporne i sam organ go nie zakwestionował w swoim rozstrzygnięciu.
Natomiast, w ocenie Sądu, zarówno Komendant Główny Policji, jak i również Komendant Wojewódzki Policji w K., dokonali błędnej wykładni pkt 2 lit. a cyt. przepisu. Zastosowana przez organy wykładnia językowa nie powinna budzić wątpliwości, iż prawo do podwyższenia emerytury przysługuje funkcjonariuszowi, który nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w zadaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, zaś zawarte wtrącenie "w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika" powiększa jedynie krąg funkcjonariuszy uprawnionych do podwyższenia emerytury o funkcjonariuszy tej właśnie wąskiej specjalności.
Powoływanie się przez Komendanta Głównego Policji na definicję znaczeniową partykuły "także" zawartą w Słowniku synonimów polskich jest chybione, gdyż w spornym przepisie prawodawca użył wyrażenia "w tym także", a nie tylko słowa "także".
Należy dodatkowo podnieść, iż w nauce prawa i w piśmiennictwie wyróżnia się również inne rodzaje wykładni danej normy prawnej, np. wykładnię gramatyczną, celowościową, funkcjonalną, systemową lub logiczną.
Jeśli więc określony przepis nastręcza problemów interpretacyjnych, zaś sama wykładnia językowa lub gramatyczna nie wystarcza do jego właściwego odczytania, winny być zastosowane inne rodzaje wykładni.
Z punktu widzenia wykładni celowościowej oczywiste jest, że zwiększenie wymiaru emerytury policyjnej wiąże się nierozerwalnie z udziałem w określonych działaniach bojowych przy zwalczaniu terroryzmu funkcjonariusza, który posiada odpowiednie uprawnienia i kwalifikacje do udziału w takich działaniach, a poprzez użycie sformułowania "w tym także" nastąpiło zrównanie z nimi uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika.
Odnosząc się z kolei do ratio legis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że stanowi ono podstawę do przyznania takim funkcjonariuszom swoistej rekompensaty za zwiększone zagrożenie zdrowia i życia związane z udziałem w akcjach bojowych oraz zwiększone zaangażowanie tych funkcjonariuszy w związku ze specjalnym szkoleniem w celu nabycia szczególnych kwalifikacji i uprawnień.
Zdaniem składu orzekającego, przyjęta przez organ wykładnia prowadziłaby do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorąc udział w działaniach bojowych i nie posiadając uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika, narażają zdrowie i życie bez prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury.
Odnosząc się do żądania skargi nakazania organowi wydania wnioskowanego zaświadczenia, należy podnieść, iż zgodnie z powołanym na wstępie przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne oceniają jedynie legalność podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć, natomiast nie są władne nakazać im określonego zachowania, z wyjątkiem skarg na bezczynność organów.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zakresie, w jakim zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów niewypłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).