Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez K.F.na postanowienie nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w zakresie przebiegu służby w Straży Granicznej zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu [...] marca 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał - na wniosek K.F. - zaświadczenie o przebiegu służby w WOP/Straży Granicznej zaliczanej do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby półtora roku służby.
Funkcjonariusz w dniu [...] kwietnia 2014 r. zażądał sprostowania tegoż zaświadczenia, którego organ odmówił w drodze pisma z dnia [...] maja 2014 r.
W dniu [...] czerwca 2014 r. złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który w dniu [...] lipca 2014 r. stwierdził błędy w procedowaniu organu I instancji i przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W dniu [...] lipca 2014 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wydał postanowienie nr[...], którym odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.
W stosunku do postanowienia K.F. złożył zażalenie.
Według funkcjonariusza brak jest przeszkód, by takie zaświadczenie wystawić funkcjonariuszowi przed jego przejściem na emeryturę.
Analizując materiały zebrane w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że zażalenie K.F. nie zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie kwestią podstawową jest fakt, że sprawa ze zbliżonym stanem faktycznym była już przedmiotem procedowania, bowiem skarżący w dniu [...] marca 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia o naliczeniu wysługi za okres służby w pełnym wymiarze czasu pracy, pełnionej w Siłach Zbrojnych RP oraz Straży Granicznej, do momentu wydania zaświadczenia, z uwzględnieniem okresów służby zaliczanych w wyższym wymiarze.
W dniu [...] marca 2013 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowił odmówić wydania zaświadczenia, od którego to rozstrzygnięcia [...] SG K.F. złożył zażalenie.
Po rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej w dniu [...] maja 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcia stały się przedmiotem skargi funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 26 listopada 2013 r. wydał wyrok o sygn. akt II SA/Wa 1477/13, na mocy którego oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepisem prawa, który wymagałby od wnioskodawcy wykazania się zaświadczeniem o treści żądanej we wniosku, jest:
- - § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin;
- - art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw.
Jednakże na datę żądania przedmiotowego zaświadczenia żaden z tych przepisów nie ma do skarżącego zastosowania, albowiem - jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny - na czas żądania przedmiotowego zaświadczenia, nie istniały podstawy uzasadniające żądanie wydania zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej w celu dokonania zaliczeń danych okresów służby do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby - półtora roku służby, gdyż skarżący: nie posiada odpowiedniej wysługi emerytalnej aby mógł starać się o emeryturę (co najmniej 15 lat służby), pozostaje nadal w stosunku służbowym, nie toczy się postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby.
K.F. nie wykazał także - w opinii Sądu - interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia żądanej treści. Podkreślić tu należy, iż taki interes także musi osadzać się na konkretnym przepisie prawa.
Jak stwierdził Sąd, sama chęć skarżącego do dysponowania na dzień składania wniosku informacją o istnieniu w jego służbie okresów wskazanych w powyższych przepisach (uzasadniających korzystniejsze zaliczenie danych okresów służby do wysługi emerytalnej) nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem.
W obecnie rozpatrywanej sprawie stan faktyczny różni się od sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem skarżący nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej. Tym samym oznacza to, że obecne postępowanie jest postępowaniem ze stanem faktycznym odmiennym od omawianego, co jednak nie zmienia faktu, że zainteresowany wciąż musi spełnić analogiczne przesłanki, by otrzymać żądane zaświadczenie. Na chwilę obecną takowe przesłanki także nie występują, bowiem skarżący w tym przypadku nie udowodnił, by - zgodnie z art. 217 § 1 kpa - posiadał interes prawny w domaganiu się od organu I instancji wystawienia zaświadczenia lub by wydania takiego zaświadczenia wymagał przepis prawa. Interes prawny należy rozumieć jako interes chroniony prawem lub na nim oparty, zatem musi być to interes związany w określony sposób z konkretnym przepisem prawa materialnego. O istnieniu takiego interesu przesądza więc prawo materialne, przyznające stronie w konkretnych okolicznościach indywidualne i aktualne korzyści.
Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem wynikające z przepisu prawa uprawnienie do żądania od organu administracji publicznej określonego działania. Niewątpliwie cechą podstawową takiego interesu jest bezpośredni związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa, z której interes wynika, co oznacza, że interes prawny ma tylko taki podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą istotną cechą interesu prawnego jest jego konkretność i realność co oznacza, że interes musi wynikać z określonej normy prawa i nie może być potencjalny, lecz precyzyjnie określony i istniejący. Interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, w którym zainteresowany ma określony cel w danym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz nie może go uzasadnić przepisami obowiązującego prawa.
Analiza stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, że funkcjonariusz przedstawił jedynie interes faktyczny, którego nie jest w stanie poprzeć przepisami prawa, które stanowiłyby podstawę do skutecznego żądania od organu wydania przedmiotowego zaświadczenia. Oznacza to, że skarżący nie ma interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia, a tym samym, organ nie jest zobowiązany do jego wystawienia.
Odnośnie przepisu prawa, który poza interesem prawnym może być podstawą wydania zaświadczenia, należy stwierdzić, że taki przepis powołany nie został, a przepisy przytoczone w odwołaniu nie zmieniają tego faktu, bowiem [...] SG K.F. w dalszym ciągu nie dostarczył dokumentów dowodzących posiadanie odpowiedniej wysługi emerytalnej aby mógł starać się o emeryturę (co najmniej 15 lat służby) oraz poświadczających toczące się postępowanie w przedmiocie zwolnienia go ze służby.
Należy podkreślić, że istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub konkretnego przepisu, który wymaga uzyskania zaświadczenia, nie zależy od woli i chęci organu, lecz jest wymogiem ustawowym. W doktrynie także utrwalony jest pogląd, że powyższe ustawowe wymagania nie stanowią zbytecznego formalizmu, lecz są środkiem służącym ograniczaniu ilości wydawanych zaświadczeń i możliwości posługiwania się nimi, co jest uzasadnione, bowiem taki dokument może w obrocie prawnym funkcjonować samoistnie, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi prawnemu. W świetle powyższego niezbędna jest reglamentacja wydawanych zaświadczeń, która ma spełniać postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego, co zostało także potwierdzone w judykaturze (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 773/2011, publ. LexPolonica nr 3889227).
Tym samym stwierdzić należy, że w tych okolicznościach wydanie [...] SG K.F. żądanego zaświadczenia byłoby działaniem sprzecznym z art. 217 kpa, wobec braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego.
Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle powyższych argumentów zarzuty powołane przez skarżącego należy uznać za bezpodstawne, bowiem wbrew opinii funkcjonariusza wydanie żądanego zaświadczenia przed przejściem na emeryturę lub choćby wszczęciem postępowania w tej sprawie jest niemożliwe.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów.
Postanowieniu zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez arbitralną ocenę organu dotyczącą stwierdzenia, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej mają zastosowanie tylko do emerytów lub rencistów policyjnych oraz funkcjonariuszy którzy zgłosili chęć wystąpienia ze służby lub posiadają odpowiednią wysługę emerytalną.
W uzasadnieniu skargi podał skarżący podkreślił, że jak wynika z art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego. W swoim wniosku z dnia [...] października 2014 r. wniósł o wydanie zaświadczenia dotyczącego naliczenia wysługi za okres służby w pełnym wymiarze czasu pracy pełnionej w Siłach Zbrojnych RP oraz w Straży Granicznej z uwzględnieniem okresów służby zaliczanych w wyższym wymiarze za okres do wydania zaświadczenia.
Tak więc zaświadczenie to dotyczy faktów i stanu prawnego.
Podkreślił, że brak jest jakichkolwiek przeszkód, by były funkcjonariusz pełniący obecnie służbę w innym resorcie jeszcze przed osiągnięciem wysługi emerytalnej uzyskał takie zaświadczenie, które złożone między innymi do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury funkcjonariusza Straży Granicznej - wyrok III SA/GD 579/10 WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r.
Wskazał, że posiada interes prawny w uzyskaniu stosownego zaświadczenia o okresach służby zaliczanych w wyższym wymiarze, bowiem ma ono istotny wpływ na określenie wysokości świadczenia emerytalnego, a co za tym idzie na dalsze funkcjonowanie ekonomiczne strony po uzyskaniu uprawnień emerytalnych. Nierzadko wysokość świadczenia emerytalnego determinuje podjęcie przez funkcjonariusza decyzji o złożeniu wypowiedzenia stosunku służbowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 i 2 kpa zaświadczenie o żądanej treści wydaje się tylko w przypadkach, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo gdy osoba ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W drugim przypadku organ wydaje zaświadczenie na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji rejestrów lub posiadanych dokumentów. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o którego wydanie ubiega się skarżący, powstanie dopiero w momencie rozpoczęcia postępowania w przedmiocie nabycia uprawnień emerytalnych przez funkcjonariusza. Dopóki funkcjonariusz nie uzyska uprawnień emerytalnych nie istnieją podstawy do wydania zaświadczenia wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub osiągnięciem wysługi emerytalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaświadczenie wydawane w trybie przepisów art. 217 i art. 218 Kpa podlega ścisłym regułom określającym nie tylko sposób jego wydawania, ale także regulującym prawo obywatela do żądania wydania danego zaświadczenia.
Zgodnie z treścią art. 217 § 2 pkt 1 i 2 Kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 218 § 1 Kpa: w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, czyli w przypadkach, w których dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami.
W niniejszej sprawie sytuacja nakazująca organowi wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie występuje.
Przepis prawa, który wymagałby od wnioskodawcy wykazania się zaświadczeniem o treści żądanej we wniosku, to:
- – § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin;
- – art. 10 ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw.
Jednakże na datę żądania przedmiotowego zaświadczenia żaden z tych przepisów nie ma do skarżącego zastosowania, albowiem na czas żądania przedmiotowego zaświadczenia, nie istniały podstawy uzasadniające żądanie wydania zaświadczenia o przebiegu służby w Straży Granicznej w celu dokonania zaliczeń danych okresów służby do wysługi emerytalnej w wymiarze za jeden rok służby – półtora roku służby, gdyż skarżący: nie posiada odpowiedniej wysługi emerytalnej aby mógł starać się o emeryturę (co najmniej 15 lat służby).
Skarżący nie wykazał także interesu prawnego uzasadniającego wydanie zaświadczenia żądanej treści. Podkreślić tu należy, iż taki interes także musi osadzać się na konkretnym przepisie prawa.
Sama chęć skarżącego do dysponowania na dzień składania wniosku informacją o istnieniu w jego służbie okresów wskazanych w powyższych przepisach (uzasadniających korzystniejsze zaliczenie danych okresów służby do wysługi emerytalnej) nie jest wystarczającą przesłanką do wykazania interesu w legitymowaniu się żądanym zaświadczeniem.
Wskazać należy, że istnieją inne instytucje prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 73 i art. 74), umożliwiające skarżącemu uzyskanie interesujących go informacji. Skarżący ma także prawo do zapoznania się z aktami niniejszego postępowania administracyjnego w obu instancjach, jak i aktami postępowania przed sądem administracyjnym.
Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żaden ze wskazanych przez skarżącego zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Podjęte w niniejszej sprawie postanowienia są prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa podczas wydawania powyższych postanowień i dlatego, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.