Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 oraz z 2020 r. poz. 695) dalej k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza Z. (skarżący) z [...] maja 2020 r. na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r., Szkoły Podstawowej w E., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.
Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w E. (zwana dalej szkołą w E.) z dniem [...] sierpnia 2020 r. W uchwale zobowiązano Burmistrza Z. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji szkoły, zawiadomienia o zamiarze likwidacji rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty. Wskazano również, że obwód szkolny likwidowanej szkoły zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej im. [...] w Z. (zwana dalej szkołą w Z.), tj. szkoły w której uczniowie likwidowanej szkoły będą mieli możliwość kontynuowania nauki.
W dniu [...] lutego 2020 r. Burmistrza Z. zawiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w E. z dniem [...] sierpnia 2020 r.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) Burmistrz Z. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wniosku, jako przyczyny zamiaru likwidacji szkoły w E., wskazano niską liczbę uczniów w większości oddziałów szkoły, generującą wysokie koszty utrzymania szkoły, w kontekście otrzymywanej subwencji oświatowej, oraz konieczność przeprowadzenia kosztownych prac remontowych w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...] Kurator Oświaty w postanowieniem z [...] maja 2020 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w E. Kurator zwrócił uwagę, że analiza przedstawionej przez gminę dokumentacji i przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2020 r. wizja lokalna wskazuje, że likwidacja Szkoły Podstawowej w E. nie przyczyni się znacznie do poprawy sytuacji uczniów tej szkoły, bowiem Szkoła Podstawowa w E. jest szkołą bezpieczną a baza lokalowo-dydaktyczna obu szkół jest porównywalna.
Ponadto kurator wskazał, że sytuacja demograficzna szkoły nie uległa znacznym zmianom w stosunku do lat ubiegłych, a argument dotyczący małej liczebności uczniów jest niezasadny z uwagi na przepisy oświatowe, które przewidują, że w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych (art. 96 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe). Zdaniem kuratora jedynym argumentem organu prowadzącego szkołę, uzasadniającym zamiar likwidacji szkoły w E. są koszty stałe utrzymania szkoły oraz koszty, które organ prowadzący musi ponieść w związku ze wskazanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieprawidłowościami związanymi ze stanem technicznym klatki schodowej i piwnicy. Kurator podkreślił również, iż Związek Nauczycielstwa Polskiego, Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców, wyraziły negatywną opinię w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w E. Na wskazane wyżej postanowienie, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty, pismem z dnia [...] maja 2020 r. Burmistrz Z. wniósł zażalenie do Ministerstwa Edukacji Narodowej.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister Edukacji Narodowej wskazał, że ustawowym obowiązkiem gminy podejmującej zamiar likwidacji szkoły jest zapewnienie uczniom likwidowanej szkoły kontynuacji edukacji w innej szkole publicznej tego samego typu. W ocenie Ministra, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym i nie trudniejsze ze względu np. na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, nadmiernie wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenie potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych. Wobec powyższego Minister, w ramach postępowania administracyjnego, zbadał przede wszystkim kwestię zmiany warunków nauczania, wychowania i opieki, w tym kwestię dowożenia uczniów po planowanej likwidacji szkoły.
W dalszej części uzasadnienia dokonano analizy lokalowo-dydaktycznej szkoły likwidowanej w E. i szkoły w Z. Szkoła Podstawowa w E. mieści się w jednym budynku pod adresem W. [...]. W szkole w roku szkolnym 2019/2020 uczyło się 54 uczniów w 8 oddziałach klasowych, oraz 11 dzieci w oddziale przedszkolnym.
W szkole zatrudnionych jest 25 nauczycieli. W roku szkolnym 2020/2021 w szkole planowanych jest 8 oddziałów funkcjonujących w systemie klas łączonych. Oddział przedszkolny funkcjonuje w godzinach 7.00 - 17.00, a w następnym roku szkolnym planowany jest pięciogodzinny oddział (od 8.00 do 13.00). Szkoła dysponuje 8 salami lekcyjnymi, w tym jedną komputerową (15 stanowisk), korytarzem pełniącym funkcję sali gimnastycznej (drabinki zamontowane na ścianach), łazienkami dla dziewcząt i chłopców na parterze, biblioteką, świetlicą, gabinetem pedagoga/psychologa, sekretariatem, gabinetem dyrektora, pokojem nauczycielskim, szatnią, placem zabaw z wyposażeniem, boiskiem sportowym trawiastym do piłki nożnej (z przymocowanymi na stałe do podłoża bramkami), piaszczystym boiskiem do siatkówki. W 4 salach lekcyjnych znajdują się tablice multimedialne (kl. III, VI, V, sala informatyczna). Szkoła, zgodnie z uzyskaną informacją, w bieżącym roku szkolnym otrzyma mobilną salę informatyczną z 16 laptopami i przenośną szafą w ramach Ogólnopolskiej Sieci Edukacyjnej "W.".
Zarówno cały budynek, jak i wszystkie sale lekcyjne są czyste i zadbane. Sale posiadają nowe, odpowiednie oświetlenie. Okna w salach są plastikowe, w dobrym stanie technicznym z zamontowanymi roletami. Sale lekcyjne wyposażone są w białe tablice, szafki i pomoce dydaktyczne. Sale przeznaczone dla uczniów klas V i VIII zostały odnowione przez Radę Rodziców. Sale dla klas I i II zostały wyremontowane w 2019 r. podczas ferii letnich. W szkole działa Internet bezprzewodowy dostarczany przez Ogólnopolską Sieć Edukacyjną. Od dwóch lat w szkole funkcjonuje dziennik elektroniczny (w bieżącym roku prowadzony tylko elektronicznie). Szkoła prowadzi stronę internetową. Sala oddziału przedszkolnego wyposażona jest w ławki i stoliki przystosowane do wieku dzieci, szafki, wykładzinę dywanową i telewizor. W związku z brakiem stołówki w szkole zorganizowano catering. Teren szkoły jest ogrodzony, znajdują się na nim stojaki na rowery oraz sprzęt do ćwiczeń na świeżym powietrzu.
Dyrektor szkoły deklaruje, że szkoła jest bezpieczna (w księdze wypadków ostatnie zdarzenie odnotowano w 2014 r.) oraz, ze względu na małą społeczność, w szkole nie ma problemów wychowawczych z uczniami. Szkoła organizuje różnorodne zajęcia rozwijające zainteresowania uczniów: wolontariat szkolny, zajęcia wokalne, zajęcia rozwijające aktywność fizyczną, język angielski, warsztaty teatralne, repetytorium język polski dla klas VIII. W szkole organizowany jest wypoczynek dla dzieci - Akcja "Lato/zima w mieście". Dyrektor szkoły poinformował, że w szkole uczy się 8 dzieci będących pod opieką poradni psychologiczno-pedagogicznej, a 1 dziecko posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Uczeń ma zorganizowane zajęcia rewalidacyjne, logopedyczne, zajęcia z psychologiem oraz zajęcia korekcyjno-kompensacyjne. Szkoła zatrudnia psychologa w wymiarze 5 godzin oraz pedagoga w wymiarze 11 godzin.
W szkole organizowane są imprezy środowiskowe dla lokalnej społeczności, m.in. piknik rodzinny, dzień babci i dziadka. Gmina organizuje dowóz uczniom ze wszystkich miejscowości będących w obwodzie szkoły. Zgodnie z informacją uzyskaną od organu prowadzącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. klatka schodowa nie może być użytkowana i należy wybudować zewnętrzną klatkę schodową, co uniemożliwia użytkowanie piwnicy i pierwszego piętra budynku. Należy również wykonać nową wentylację mechaniczną. Do tej kwestii Minister odniósł się odrębnie w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
W Szkole Podstawowej w Z. funkcjonuje 18 oddziałów szkolnych, w tym 2 oddziały przedszkolne, w których uczy się łącznie 343 uczniów (307 uczniów w klasach I - VIII oraz 36 dzieci w oddziałach przedszkolnych). W szkole zatrudnionych jest 46 nauczycieli, w tym 4 nauczycieli wspomagających. Szkoła dysponuje 17 salami lekcyjnymi, w tym 1 pracownią komputerową (14 stanowisk komputerowych), salą gimnastyczną z przebieralniami, toaletami i natryskami, kuchnią, stołówką, biblioteką z czytelnią, salą integracji sensorycznej, gabinetami psychologa, pedagoga, logopedy i pielęgniarki szkolnej oraz świetlicą. Trzynaście z siedemnastu sal wymaga remontu podłóg oraz wymiany oświetlenia. Sale lekcyjne wyposażone są w laptopy, tablice interaktywne i projektory. W szkole znajdują się dwie szatnie dla dzieci młodszych i starszych, na wszystkich piętrach znajdują się toalety męskie i damskie. Korytarze są czyste, wyremontowane, podłogi wykonane z bezpiecznej nawierzchni.
W szkole funkcjonuje świetlica w godzinach 7:00 - 17:00. Teren szkoły jest zadbany. Przy szkole znajdują się obiekty sportowe - boisko trawiaste, boisko ze sztuczną trawą, boisko wielofunkcyjne z poliuretanu, plac zabaw dla dzieci młodszych bieżnia ze skocznią w dal, siłownia zewnętrzna, szachy zewnętrzne, stół do ping ponga oraz strefa aktywności ruchowej m.in. street workout. Przy boiskach znajdują się zewnętrzne szatnie z sanitariatami i toaletą dla osób niepełnosprawnych. W szkole w Z., od bieżącego roku szkolnego, funkcjonuje dziennik elektroniczny prowadzony równolegle z dziennikami w formie papierowej. Szkoła prowadzi stronę internetową. Dyrektor szkoły deklaruje, że szkoła jest bezpieczna (w roku szkolnym 2018/2019 w księdze wypadków odnotowano 4 wypadki w szkole podstawowej oraz 5 wypadków w gimnazjum, w większości podczas zajęć sportowych). W szkole 12 uczniów posiada orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego a 79 uczniów posiada opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej.
Dla tych uczniów zorganizowano zajęcia logopedyczne, korekcyjno-kompensacyjne, rewalidacyjne, terapii sensorycznej, terapii psychologicznej, pedagogicznej, umiejętności uczenia się, terapii motoryki małej. Ponadto szkoła organizuje zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze, zajęcia gimnastyki korekcyjnej oraz zajęcia rozwijające zainteresowania uczniów: programowanie, koło turystyczne, koło matematyczne, koło biblioteczno-teatralne, zajęcia fizyczno-chemiczne, wolontariat. Przy szkole działa uczniowski klub sportowy, w ramach którego organizowane są wyjazdy na basen, zajęcia z piłki nożnej i siatkówki oraz letnie i zimowe obozy sportowe. Przy szkole działa socjoterapeutyczna świetlica środowiskowa "Przyjaciel". Szkoła jest czysta i zadbana z zainstalowanym monitoringiem wewnętrznym i zewnętrznym. Kompleks sportowy objęty jest również monitoringiem miejskim.
W szkole organizowane są imprezy środowiskowe dla społeczności lokalnej (patriotyczne, okazjonalne - dzień babci, dziadka itp.)
Zdaniem Ministra niewątpliwie obecnie warunki lokalowe szkoły w Z. są korzystniejsze w porównaniu z warunkami lokalowymi szkoły w E., której budynek wymaga remontu. W ocenie Ministra, baza lokalowa Szkoły Podstawowej w E., po wykonaniu niezbędnych prac remontowych, zapewni warunki odpowiednie do właściwej realizacji podstawy programowej ośmioklasowej szkoły podstawowej.
Minister podkreślił, że Gmina uzasadnia potrzebę likwidacji szkoły w E. koniecznością wykonania remontu budynku szkolnego, co zdaniem Ministra nie powinno mieć miejsca biorąc pod uwagę obowiązki gminy, której ustawowym zadaniem jest wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. w wyniku postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego Szkoły Podstawowej w E. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w N. wydał decyzję nr [...] (znak: [...]) nakładającą na Gminę Z. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku szkoły w E. Jak wynika z informacji zawartych w ww. decyzji budynek wymaga zaprojektowania i wybudowania zewnętrznej klatki schodowej, wraz z nowym skrzydłem przeznaczonym na szatnię i kotłownię, wzmocnienia i osuszenia ścian piwnic, wykonania nowej wentylacji mechanicznej, wymiany drzwi wewnętrznych w budynku, zabezpieczenia przeciwkorozyjnego i przeciwogniowego podciągów stalowych w pomieszczeniach piwnic, wykonania przejścia przeciwpożarowych przewodów instalacyjnych, otynkowania sufitów w pomieszczeniu kotłowni.
Termin wykonania robót określono na dzień [...] sierpnia 2017 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Gmina Z. złożyła wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, a inspektorat budowlany przychylając się do złożonego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (znak:[...]), zmienił ww. decyzję w części prolongaty terminu wyznaczając go na [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Gminy Z. pismem z dnia [...] marca 2020 r. po raz kolejny zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o zmianę ww. decyzji jednocześnie wskazując, że Rada Miejska w Z., uchwałą nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2019 r., jednogłośnie postanowiła o nie przeznaczaniu środków na przebudowę szkoły w E. Wobec powyższego, zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r., poinformowano strony o wszczęciu na wniosek Gminy Z. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego), nakazującej usunąć wskazane nieprawidłowości w do dnia [...] sierpnia 2020 r. Następnie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wydłużył termin na wykonanie ww. prac budowlanych w budynku szkoły do dnia [...] sierpnia 2023 r. Podkreślono również, że biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej budynku szkoły w E., opracowanej przez inż.
W.Z. (uprawnienia budowlane nr [...]), w której wskazano, że w przypadku braku wykonania: nowej zewnętrznej klatki schodowej, wzmocnienia i osuszenia ściany piwnic oraz rozebrania istniejącej klatki schodowej, należy wyłączyć z użytkowania pomieszczenia kotłowni i szatni w piwnicy. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, orzekł o zakazie użytkowania piwnicy i klatki schodowej od dnia 27 czerwca 2020 r. Wskazano również, że zakaz użytkowania tych pomieszczeń obowiązywać będzie od ww. terminu, ponieważ w ocenie inspektora nadzoru budowlanego ogłoszenie zakazu od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna w administracyjnym toku instancji, w trakcie roku szkolnego, skutkowałoby dezorganizacją prowadzonych zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkole. Minister zauważa, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. zmieniająca termin usunięcia nieprawidłowości i zakazująca użytkowania klatki schodowej i piwnicy od dnia [...] czerwca 2020 r., była już znana organowi prowadzącemu w dniu [...] marca 2020 r., o czym świadczy pismo, w którym gmina przesłała ww. decyzję do [...] Kuratora Oświaty.
Zdaniem Ministra, Gmina Z. sukcesywnie, poprzez wieloletnie zaniedbania, doprowadziła budynek szkoły do obecnego stanu technicznego, Jednocześnie z uzasadnienia wniosku gminy w sprawie wydania opinii o zamiarze likwidacji szkoły w E. oraz zażalenia strony wynika, że gmina przeznacza środki na sukcesywne remonty i przebudowy szkoły w Z. Zdaniem Ministra, nieprzeznaczanie przez gminę środków na remont budynku szkoły w E. nie może stanowić przyczyny likwidacji szkoły, może natomiast wskazywać na sukcesywne dążenie władz gminy do jej likwidacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, to organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (art. 10 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy).
Postępowanie gminy w stosunku do szkoły w E. stanowi więc niewywiązywanie się, na przestrzeni kilku lat, z obowiązków jakie na gminę nakłada ustawa – Prawo oświatowe. Minister nie może pozytywnie zaopiniować likwidacji szkoły, kierując się stanem bazy lokalowej, który jest wynikiem niestosowania przez gminę obowiązującego prawa, w tym przypadku art. 10 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Zdaniem Ministra, warunki lokalowo-dydaktyczne, po dokonaniu niezbędnych inwestycji i robót budowlanych zleconych przez Inspekcję Nadzoru Budowlanego już w 2014 r., będą właściwe do wykonywania przez szkołę w E. jej statutowych zadań.
W zakresie dowozu do szkoły oraz bezpieczeństwa w czasie jego trwania wskazano, że gmina organizuje uczniom dowóz ze wszystkich miejscowości będących w obwodzie szkoły w E. Do obwodu szkoły należy sześć wsi: E., J., M., S., T., W. Burmistrz Z., w uzasadnieniu do wniosku stwierdza, że pomimo, iż droga do szkoły w E. z miejscowości należących do jej obwodu nie przekracza odległości, określonych w art. 39 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, tj. 3 km i 4 km, gmina zapewnia dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Aby ustalić jak zmieni się odległość do szkoły po przeprowadzeniu zaplanowanych zmian przez Gminę Z., organ II instancji porównał aktualną odległość przejazdu z ww. miejscowości do siedziby szkoły w Z. Odległości zostały ustalone na podstawie www.google.pl/maps. Ustalono, że trasa dojazdu z każdej miejscowości należących do obwodu gminy znacznie się wydłuży. Obecnie, największą odległość do siedziby szkoły muszą pokonać dzieci zamieszkujące w miejscowości M. - 4,7 km a najmniejszą z W. 1,4 km.
Po planowanej likwidacji szkoły długość trasy wydłuży się uczniom nie tylko z ww. Miejscowości, tj. W. (z 1,4 km do 7,8 km) i M. 4,7 km do 7,9 km), ale również uczniom z pozostałych czterech miejscowośc (zi: J. - z 1,9 km do 6,6 km, T. -z 2,5 km do 5,9 km, S. - z 2,9 km do 9,3 km oraz dla uczniów z E. - do ok 7,5 km. Zdaniem gminy, planowana reorganizacja sieci szkół, pomimo że wydłuży drogę z domu do szkoły dla niewielkiej grupy dzieci to przyczyni się do skrócenia czasu przebywania dzieci poza domem. Strona podnosi, że w szkole w E. część klas, 3 razy w tygodniu, rozpoczyna zajęcia lekcyjne około godz. 11:00 lub 12:00 a kończy je najpóźniej o godz. 14:25, 15:20 i o 16:15. Uczniowie korzystają ze świetlicy i są odwożeni kursem w godz. 16:30 - 17:15. W Szkole Podstawowej w Z. zajęcia kończą się najpóźniej o 15:05 i uczniowie odwożeni są kursem od godz. 15:35 do 16:25.
W ocenie Ministra, powyższe oznacza, że to, iż zajęcia w szkole w Z. kończą się wcześniej nie oznacza, że dzieci będą wcześniej w domu, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt wydłużenia drogi dojazdu dla większości uczniów z obwodu szkoły w E. Zmiana ta będzie szczególnie niekorzystna dla uczniów z E., którzy dotychczas nie korzystali z dowozu, dzieci z oddziału przedszkolnego oraz dla uczniów z miejscowości W. z uwagi na wydłużenie drogi z 1,4 km do 7,8 km.
Minister stoi na stanowisku, że wszystkie działania organu prowadzącego powinny zmierzać ku poprawie warunków nauki, dostępności uczniów do szkoły i podwyższania standardów bezpieczeństwa. Ponadto, Minister stwierdza, że organizacja dowozu dzieci do szkoły w Z. może negatywnie wpłynąć na uczestnictwo uczniów w zajęciach pozalekcyjnych ze względu na ograniczenia związane z ustalonymi godzinami kursów autobusów dowożących uczniów do szkoły. Minister podziela zdanie kuratora, że ma to znaczenie dla zapewnienia równego dostępu uczniów do oferty edukacyjnej szkoły i zapewnienia warunków do rozwoju zainteresowań i uzdolnień.
Odnosząc się do zmian demograficznych przywołanych jako jedna z przyczyn likwidacji Szkoły Podstawowej w E. Minister stwierdza, że z analizy zmian demograficznych w Gminie Z., przeprowadzonej na podstawie danych Systemu Informacji Oświatowej wynika, że liczba uczniów szkół podstawowych, położonych na terenie gminy od roku 2013 utrzymuje się na zbliżonym poziomie, z tendencją wzrostową od roku 2016. Burmistrz Gminy Z. zwrócił uwagę, że pewna liczba uczniów z obwodu Szkoły Podstawowej w E. uczęszcza do innych szkół niż szkoła obwodowa. W ocenie Ministra, fakt, że część uczniów z obwodu Szkoły Podstawowej w E. spełnia obowiązek w innej szkole, biorąc pod uwagę stabilną sytuację demograficzną, nie jest argumentem przemawiającym za likwidacją szkoły.
Reasumując, w ocenie Ministra liczba uczniów, którym gmina zobowiązana jest zapewnić dostęp do edukacji w kolejnych latach znacząco się nie zmieni, w związku z czym aspekt demograficzny w kontekście całej Gminy Z. nie daje podstaw do uznania, że likwidacja przedmiotowej szkoły jest uzasadniona.
Burmistrz Z. wskazał, że likwidacja Szkoły Podstawowej w E. jest zasadna ze względu na niską liczbę uczniów w większości oddziałów. Zgodnie z informacją zawartą w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2020 r. (wg stanu na [...] stycznia 2020 r.), do szkoły w E. w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 65 dzieci, w tym 11 dzieci do oddziału przedszkolnego (kl. I - 3, kl. II - 4, kl. III - 7, kl. IV - 11, kl. V - 4, kl. VI - 10, kl. VII - 7, kl. VIII - 8 uczniów). W szkole funkcjonuje 10 oddziałów klasowych. Zajęcia w szkole odbywają się w systemie klas łączonych.
W Szkole Podstawowej w Z. w 18 oddziałach szkolnych uczy się 344 uczniów, w tym 36 dzieci w oddziale przedszkolnym (kl. I - 37, kl. II - 43, kl. III - 33, kl. IV - 34, kl. V - 42, kl. VI - 39, kl. VII - 30, kl. VIII - 50 uczniów). Zdaniem gminy przeniesienie uczniów szkoły w E. do szkoły w Z. z obecnych klas I, II czy V do klas szkoły w Z. zwiększy liczebność klas odpowiednio do 21, 24 czy też 25 uczniów. Burmistrz zadeklarował, że w przypadku tych najmniej licznych klas możliwe będzie przeniesienie całej klasy do jednej klasy w szkole w Z. Zdaniem Ministra, z analizy powyższych danych wynika, że przyjęcie uczniów z przeznaczonej do likwidacji szkoły w E. nie spowoduje zwiększenia liczby oddziałów, niemniej jednak, w ocenie Ministra, uczniowie kl. IV - 11 oraz uczniowie kl. VI - 10 szkoły w E. będą musieli zostać rozdzieleni i dołączeni do dwóch istniejących już i dobrze zintegrowanych oddziałów szkoły w Z., co może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych w nowym środowisku rówieśniczym.
Powyższe, zdaniem Ministra, przemawia przeciwko likwidacji Szkoły Podstawowej w E. Zdaniem strony, przesłanką przemawiającą za likwidacją szkoły w E. jest także prowadzenie zajęć edukacyjnych w tej szkole w systemie klas łączonych, co w ocenie Burmistrza może negatywnie wpływać na rozwój społeczny. W myśl art. 96 ust. 4 ustawy - Prawo oświatowe, w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego dopuszcza się organizację nauczania w klasach łączonych.
Istotnym dla Gminy Z. argumentem przemawiającym za likwidacją Szkoły Podstawowej w E. jest aspekt ekonomiczny. Minister zauważa i rozumie sytuację finansową gminy. Niemniej jednak, zgodnie z art. 8 ust. 15 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Ponadto przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów własnych gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.
Minister wskazał na fakt, że w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz.U.
z 2019 r. poz. 2446), zostały zaplanowane dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich.
Zdaniem Ministra, podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę Z. środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w E., nie mogą stanowić przesłanki do jej likwidacji.
Minister zauważa, że negatywną opinię w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w E. przekazał Związek Nauczycielstwa Polskiego w N. oraz Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców ww. szkoły.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Burmistrz Gminy Z. (dalej skarżąca gmina, skarżąca). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.
z 2020 r., poz. 910 ze zm. - dalej: "Prawo oświatowe") poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji negatywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w E., podczas gdy Gmina Z. wypełniła ustawowe przesłanki likwidacji szkoły,
- b) art. 10 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego poprzez jego zastosowanie w sprawie niniejszej, w przypadku gdy przesłanki likwidacji szkoły zostały określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego,
- c) art. 39 ust. 2 i 3 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Gmina Z. zobowiązała się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów Szkoły, w sytuacjach, o których mowa w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego,
- - co miało wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa postępowania, tj, art. 7, 77 §1, 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie, iż:
- a) aspekt demograficzny nie daje podstaw do uznania, że likwidacja Szkoły w E. jest uzasadniona,
- b) w Szkole w E. funkcjonuje 10 oddziałów klasowych, w sytuacji gdy oddziałów klasowych jest 9,
- c) Gmina otrzymała na rok 2020 127 000 zł (słownie: sto dwadzieścia siedem tysięcy złotych) naliczanej wagą P2, w sytuacji gdy otrzymana przez Gminę subwencja wynosiła 74 229 zł (słownie: siedemdziesiąt cztery tysiące dwieście dwadzieścia dziewięć złotych),
- - co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Rada Miejska w Z. w uchwale podjętej w dniu [...] stycznia 2020 r. na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej im. K. w E. Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole w Z. Gmina podkreśliła, że zapewniła również bezpłatny transport do szkoły. Szkoła w Z. dysponuje lepszymi warunkami dydaktycznymi i lokalowymi i stwierdziła, że za likwidacją szkoły w E. przemawiają również względy demograficzne i ekonomiczne. Podkreślono, że Gmina zdawała sobie sprawę z konieczności remontu szkoły w E., jednak finanse gminy nie pozwalały na dokonanie generalnego remontu we wszystkich placówkach. W 2015 r. Gmina przechodziła program naprawczy. Po ustabilizowaniu sytuacji finansowej, organy Gminy podjęły decyzję o inwestowaniu w pierwszej kolejności w największą szkołę liczącą wówczas ponad 500 uczniów nie uwzględniając oddziałów przedszkolnych.
W 2019 r. rozpoczęto przygotowania do przebudowy szkoły podstawowej w E., zlecono sporządzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednakże rosnąca dysproporcja pomiędzy wydatkami na oświatę i otrzymywaną subwencją oświatową zmusiła organy Gminy do zmiany planów w stosunku do szkoły podstawowej w E. i podjęcia decyzji o zamiarze likwidacji tej szkoły.
Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.
W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.
W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.
Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:
- 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).
Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).
Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.
Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.
W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).
Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art.
89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).
Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego.
Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.
Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).
Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe.
W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.
Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom z likwidowanej szkoły w E.. Uczniowie mogą kontynuować naukę Szkole Podstawowej w Z., korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę.
Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że szkoła w Z. dysponuje lepszymi warunkami lokalowymi niż szkoła likwidowana, która wymaga remontu.
Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.
Gmina wskazała, że zapewni bezpłatny dowóz dzieci do szkoły. Dowóz ma być realizowany wraz opiekunem.
Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły, w kontekście wydłużenia czasu ich pobytu poza domem. Te okoliczności nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak względy demograficzne, opinia lokalnej społeczności, polityka oświatowa państwa.
Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi.
Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).
Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej;
2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.
Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę Z. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] maja 2020 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w E., zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły.
Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.