Uzasadnienie
Centralna Komisja Lekarska podległa Ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w G. (dalej CKL), orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w T. (skarżący/Komendant PSP) uchyliła orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w G. (dalej RKL) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], stwierdzające zdolność Pana W.L. (dalej uczestnik/Funkcjonariusz) do służby z ograniczeniem, zdolnego do służby na zajmowanym stanowisku (kat. B) i po uchyleniu tego orzeczenia uznała za zdolnego do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, ograniczenie dotyczy służby nocnej.
RKL orzeczeniem z dnia [...] marca 2019 r. stwierdziła, że po wzięciu pod uwagę opisanych w orzeczeniu schorzeń, Funkcjonariusz jest zdolny do służby w PSP z ograniczeniem na ostatnio zajmowanym stanowisku.
Odwołanie od tego orzeczenia wniósł Komendant PSP stwierdzając, że na tym stanowisku nie może służyć osoba, w stosunku do której stwierdzono ograniczenia.
CKL orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdziła, że do wyłącznej kompetencji komisji lekarskiej należy uznanie (zakwalifikowanie) Funkcjonariusza do określonej kategorii zdolności do służby. Wskazała, że na podstawie wywiadu, badania oraz zebranej w sprawie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej przyznano kategorię zdrowia B. Uznano Funkcjonariusza za zdolnego do służby do służby na zajmowanym stanowisku a ograniczenie dotyczy służby nocnej. Na podstawie art. 47 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z dnia 22.02.2019 r. poz. 345 z ze zm.; dalej ustawa o komisjach lekarskich) na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2019 r. uchylono zaskarżone orzeczenie w części i wydano niniejsze orzeczenie własne. Wskazała, że komisje lekarskie w zakresie określenia zdolności do służby, muszą orzekać zgodnie z wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 107 § 3 Kpa. w zw. z przepisem art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu przedmiotowego orzeczenia; i sprzeczność ustaleń z wydanym orzeczeniem, bowiem orzeczenie to jest niewykonalne, gdyż zgodnie z orzeczeniem badany może zajmować dotychczasowe stanowisko pracy - poza porą nocną, a służba ta niejednokrotnie odbywa się w porze nocnej,
- - art. 107 § 3 Kpa. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wydanej przez organ decyzji, niewyjaśnienie które z faktów organ uznał za udowodnione, niewyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia i nieprzytoczenie przepisów prawa stanowiących podstawę prawną orzeczenia;
- - art. 77 § 1 Kpa. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny i wyczerpujący.
Wskazał, że skarżący zajmuje stanowisko dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej. Służba ta wymaga od niego dyspozycyjności i niejednokrotnie pracy w porze nocnej. Wobec ograniczenia stwierdzonego w ww. orzeczeniu nie może zajmować dotychczasowego stanowiska, wobec czego orzeczenie to jest niewykonalne.
Wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich: do skierowania do komisji lekarskiej dołącza się w szczególności: opis stanowiska, charakteru i warunków służby. Podniósł, że zgodnie z art. 34 ustawy o komisjach lekarskich rejonowa komisja lekarska, zaliczając funkcjonariusza do jednej z kategorii zdolności do służby, bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne.
W ocenie skarżącego komisja orzekająca nie wzięła pod uwagę specyfiki służby na stanowisku dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej rozstrzygając o pozostawieniu Funkcjonariusza na jego dotychczasowym stanowisku, przez co zachodzi sprzeczność i jednocześnie rozstrzygnięcie nie jest wykonalne, gdyż służba ta odbywana jest również w porze nocnej.
W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby oraz stwierdzenie, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości.
W odpowiedzi na skargę CLK podtrzymała stanowisko przedstawione w orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest orzeczenie CKL z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylające orzeczenie RKL z dnia [...] marca 2019 r. i uznające uczestnika za zdolnego do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, ograniczenie dotyczy służby nocnej.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu CKL rozstrzygającej w niniejszej sprawie nieprawidłowości, gdy idzie o zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, i jego oceny przepisów prawa.
W ocenie Sądu nie wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.
Podstawę orzekania przez CKL w przedmiocie zdolności skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej stanowiły przepisy ustawy o komisjach lekarskich. Natomiast wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami do służby został zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. poz. 2035 dalej rozporządzenie). Rozporządzenie z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2018 r., zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. poz. 1898 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w PSP ustala się poprzez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:
- 1) kategoria Z - "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo, że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;
- 2) kategoria N - "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby.
Stosownie do art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby w PSP i sporządza protokół badania, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby. Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie.
Rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i innych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia (art. 33 ust. 1 ustawy).
W myśl art. 38 ust. 1 ww. ustawy, rejonowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. Orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust.
- 3. Orzeczenia, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy).
Stosownie do art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ww. ustawy, od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.
CKL rozpatruje odwołanie w składzie trzyosobowym w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów (art. 45 i art. 46 ustawy o komisjach lekarskich).
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, CKL po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. CKL nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 2). Do postępowania odwoławczego prowadzonego przez CKL stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed rejonowymi komisjami lekarskimi (ust. 3).
Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o komisjach lekarskich regulują pewne kwestie proceduralne odmiennie od rozwiązań przyjętych w procedurze określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże stosownie do art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy Kpa..
Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach regulujących te kwestie, a ponadto czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach ww. ustawy o komisjach lekarskich oraz rozporządzenia w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby.
Sąd administracyjny nie jest władny rozważać kwestie medyczne (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/17; z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 654/14; publ. CBOSA). Tym samym, Sąd nie jest uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisję lekarską rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej.
Niemniej jednak jak wyżej wskazano sąd administracyjny ocenia czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Jak wskazał skarżący zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich: do skierowania do komisji lekarskiej dołącza się w szczególności: opis stanowiska, charakteru i warunków służby. Zgodnie z art. 34 ustawy o komisjach lekarskich rejonowa komisja lekarska, zaliczając funkcjonariusza do jednej z kategorii zdolności do służby, bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne.
Nie kwestionując zasadności orzeczenia należy zauważyć, że komisja orzekająca nie wykazała, że wzięła pod uwagę specyfikę służby na stanowisku dowódcy Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej rozstrzygając o pozostawieniu Funkcjonariusza na jego dotychczasowym stanowisku z ograniczeniami w zakresie pracy nocnej. Jak wskazał skarżący służba na tym stanowisku odbywana jest również w porze nocnej.
Sąd podziela argumentację prawną przedstawioną przez organ niemniej jednak wobec wątpliwości co do uzasadnienia orzeczenia nie można uznać, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku.
Sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 Kpa.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.
Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje bowiem w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć.
Rozpoznając na nowo sprawę, organ będzie miały na względzie opisane powyżej rozważania Sądu i w ich świetle raz jeszcze oceni stan zdrowia Funkcjonariusza, a tym samym wpływ stanu zdrowia na zdolność do służby na tym stanowisku w Państwowej Straży Pożarnej, mając przy tym na uwadze stan faktyczny i prawny na dzień orzekania a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni. Wobec czego konieczne będzie takie skonstruowanie uzasadnienia orzeczenia, aby możliwe było zapoznanie się z motywami, którymi się kierowała przy jego wydaniu. Uzasadnienie to musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa., a także realizować zawartą w art. 11 Kpa. zasadę przekonywania, poprzez wyjaśnienie stronie zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie orzeczenia będzie pozwalało na jego sądową kontrolę.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.