Uzasadnienie
J. M. wniósł skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną, J. M. zwrócił się o udostępnienie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) w następującym zakresie;
- 1. liczby spraw wszczętych i prowadzonych przez prokuratury w związku z naruszeniem art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej,
- 2. liczby spraw z art. 23 ww. ustawy, które zakończyły się skierowaniem aktu oskarżenia;
- 3. liczby spraw z art. 23 ww. ustawy, które zakończyły się prawomocnym skazaniem,
- 4. w przypadku spraw zakończonych prawomocnym skazaniem, wskazanie najsurowszej kary orzeczonej przez sąd za okres 2008-2018r.
Organ pismem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] poinformowano wnioskodawcę, że wnioskowana w punktach 1 i 2 informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej udzielenie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wezwano do wskazania tego interesu w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że Prokuratura Krajowa nie dysponuje informacjami, o których mowa w punkcie 3 i 4 wniosku.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. wnioskodawca zakwestionował przetworzony charakter wnioskowanej informacji, powołując się na pogląd ukształtowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dalej wskazał, że gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wykreowania informacji przetworzonej. Wyodrębnienie żądanej informacji ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych i finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego.
Jednocześnie wnioskodawca, odnosząc się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot, występujący o udostępnienie informacji publiczne przetworzonej nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w razie decyzji odmownej. Ponadto wnioskodawca podniósł, że ponieważ prokuratura zgodnie z art. 2 ustawy o prokuraturze stoi na straży praworządności, szczególnie istotny interes publiczny wymaga wskazania, czy prokuratura stała w latach 2008-2018 na straży przestrzegania przez władzę publiczną zasady jej jawności, w tym wykazania, czy Prokuratura chroniąc dobra gwarantowane w tym zakresie przez Konstytucję i ustawę, prowadziła jakiekolwiek sprawy z art. 23 ustawy, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt permanentnych i bez wątpienia bezprawnych odmów dostępu do istotnej informacji publicznej.
Wnioskodawca wskazał, że na wypadek potwierdzenia przypuszczenia, że prokuratura nie prowadziła żadnych spraw z art. 23 ustawy albo prowadziła takie sprawy ale nie doprowadzając do skutecznego skazania sprawcy bezprawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, szczególnie istotny interes w uzyskaniu informacji żądanej wnioskiem przejawia się w pilnej i naglącej potrzebie zapewnienia realnego dostępu do wszelkiej informacji publicznej poprzez stosowanie art. 23 ustawy albo w pilnym i naglącym doprowadzeniu do uchylenia art. 61 Konstytucji i ustawy, jako przepisów w całości fasadowych, aczkolwiek generujących istotne koszty publiczne, które mogłyby być przeznaczane na inne pożyteczne cele.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji z punktu 1 i 2 wniosku.
Organ wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. albowiem Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku, a jej przygotowanie wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Wykonanie wszystkich niezbędnych czynności dla wytworzenia informacji zgodnie z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę wymagałoby podjęcia pracochłonnych działań przez pracowników Biura Informatyzacji i Analiz w okresie, co najmniej kilku tygodni, a tym samym skupiłoby tę komórkę organizacyjną organu na przygotowywaniu wnioskowanej informacji, odrywając ją tym samym od przypisanych jej kompetencji i zadań. Organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też nie uprawdopodobnił, że dysponuje własnymi, konkretnymi możliwościami - niedostępnymi dla każdego innego posiadacza informacji - wykorzystania jej dla usprawnienia funkcjonowania organów i instytucji państwowych, czy też poprawy jakości dysponowania środkami finansowymi i mieniem publicznym.
J. M. złożył odwołanie od powołanej wyżej decyzji w którym zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odwołujący wskazał, że każda informacja dotycząca sfery publicznej jest informacją jawną, zaś każde ograniczenie ujawnienia takiej informacji musi być ściśle interpretowanym wyjątkiem od zasady jawności i musi mieć wyraźne umocowanie w ustawie. W razie zaś wątpliwości co do udostępnienia informacji publicznej albo kwalifikacji informacji jako prostej albo przetworzonej, wątpliwość taka powinna być rozstrzygana na rzecz udostępnienia danej informacji albo traktowania jej jako prostej. Ponadto, J. M. zakwestionował, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, z jednej strony stwierdzając, że Prokurator Krajowy nie wykazał jakie praco - czasochłonne działania musiałby podjąć w celu udzielenia żądanej informacji, z drugiej zaś uznając, że Prokurator Krajowy bezzasadnie przeszacowuje i wyolbrzymia zakres czynności analitycznych, jakie należałoby przeprowadzić w celu zebrania żądanych przez skarżącego informacji prostych, a także pomija fakt, że w strukturze Prokuratury Krajowej funkcjonuje wyodrębniona jednostka organizacyjna (Biuro Informatyzacji i Analiz) oderwana od wykonywania podstawowych ustawowych obowiązków prokuratury i powołana w celu przygotowywania udostępniania informacji publicznej.
Prokurator Generalny decyzja z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, iż wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. [...], Prokurator Krajowy prawidłowo ustalił, że organ nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku oraz, że przygotowanie takiej informacji wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Celem uzyskania wnioskowanych informacji konieczne byłoby zaangażowanie co najmniej jednego pracownika Biura Informatyzacji i Analiz w okresie kilku tygodni do podjęcia złożonych i pracochłonnych działań, wykraczających znacznie poza przypisany tej jednostce zakres zadań i kompetencji. Dane statystyczne, które gromadzi Prokuratura Krajowa na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 649 ze zm.) oraz wydawanego co roku na jej podstawie rozporządzenia, mają charakter ilościowy, a nie przedmiotowy.
Oznacza to, że nie uwzględniają one poszczególnych typów przestępstw, w tym również przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla wygenerowania danych według wskazanych we wniosku kryteriów należałoby uzyskać z każdej z 12 baz OPDR (Ośrodków Przetwarzania Danych Regionów) informację odnośnie liczby postępowań wszczętych i prowadzonych, a także liczby wniesionych aktów oskarżenia, z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata (ponad 10 lat), a następnie sporządzić zestawienia tych spraw, a w dalszej kolejności zestawienie zbiorcze. Uzyskane w ten sposób dane należałoby następnie poddać weryfikacji celem wykluczenia sytuacji, w której dana sprawa byłaby wykazana więcej niż jeden raz, gdyż może się zdarzyć się tak, że najpierw zostało wszczęte dochodzenie o czyn z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie śledztwo wskutek ujawnienia, że ten sam czyn wyczerpuje również znamiona przestępstwa z art. 231 k.k., co rodzi konieczność zastosowania kumulatywnej kwalifikacji prawnej.
Udostępnienie wnioskowanych informacji nie stanowi zatem czynności mechanicznej, sprowadzającej się do automatycznego wygenerowania danych z Systemu Informatycznego Prokuratury, lecz poprzedzone musi być złożonymi czynnościami i znacznym zaangażowaniem intelektualnym osoby przygotowującej taką informację. Podnoszone przez organ I instancji okoliczności związane z brakiem możliwości technicznych wskazanego systemu informatycznego w wyselekcjonowaniu z dostępnych rejestrów informacji według kryteriów wskazanych we wniosku, nie może być z góry uznany za nieprawdziwy czy nierzetelny, tylko z tego względu, że nie jest akceptowany przez skarżącego.
Biorąc pod uwagę zakres wnioskowanych danych (okres 11 lat) oraz konieczność przeprowadzenia ich analizy, stwierdzić należy, że działania zmierzające do ich uzyskania są w istocie przygotowaniem przez organ zupełnie nowej informacji publicznej i wymagają ponadstandardowego nakładu pracy, wykraczającego poza prosty wydruk informacji według określonych kryteriów (filtrów). W ocenie organu nie budzi wątpliwości, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, zaś udostępnienie tego rodzaju informacji skorelowane jest z zaistnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Ponadto, organ wskazał, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Natomiast, samo ujawnienie żądanej informacji publicznej, choćby istotnej z punktu widzenia funkcjonowania społeczeństwa i państwa, nie przesądza o indywidualnej, realnej i konkretnej możliwości jej wykorzystania dla dobra ogółu. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym jej ujawnieniem po to, by moc ją następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Organ podkreślił, iż o zaistnieniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie może stanowić stwierdzenie wnioskodawcy, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację.
Zasadnie wskazano, iż odwołanie się jedynie do możliwości wystąpienia pewnych nieprawidłowości, co do zaistnienia których sam wnioskodawca nie ma jakichkolwiek przesłanek, a bazuje wyłącznie na własnych domysłach, nie może uzasadniać podejmowania przez organ pracochłonnych czynności i działań niezwiązanych z przypisanymi organowi kompetencjami. Jednocześnie podkreślić należy, iż wnioskodawca nie dysponuje realnymi możliwościami oddziaływania na prokuraturę celem wymuszenia realizacji ustawowego obowiązku w zakresie pociągania do odpowiedzialności za przestępstwo z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokurator w zakresie realizacji swoich czynności służbowych związanych ze ściganiem przestępstw pozostaje bowiem niezależny, zaś każda jego decyzja kończąca postępowanie przygotowawcze bądź odmawiająca jego wszczęcia podlega kontroli sądowej inicjowanej przez uprawnione podmioty. Słusznie też organ I instancji wskazał, że przygotowanie i udostępnienie żądanych informacji nie ma wpływu na zmianę przepisu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
J. M. wniósł skargę na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżonej decyzji zarzucał:
- 1) bezzasadne i bezpodstawne uznanie, że w postępowaniu w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. nie miał zastosowania, zatem nie został naruszony art. 10 § 1 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, bezzasadne uznanie, że decyzja Prokuratora Krajowego znak [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nie naruszyła art. 61 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2) bezzasadne uznanie, że decyzja Prokuratora Krajowego nie naruszyła art. 1 ust, 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nierozpoznanie zarzutu zawartego w Odwołaniu, że decyzja Prokuratora Krajowego naruszyła art. 2 ust. 1 i 2 ustawy,
- 3) bezzasadne uznanie, że decyzja Prokuratora Krajowego nie naruszyła art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy,
- 4) nierozpoznanie zarzutu, że decyzja Prokuratora Krajowego naruszyła art. 3 ust. 2 i art. 13 ust 1 ustawy,
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Skarżący w obszernym uzasadnieniu zawarł argumentacje podnoszoną w postępowaniu przed organem. Skarżący podnosił m.in., iż wbrew treści uzasadnienia Decyzji, nie można uznać za prawidłowe stanowisko, że w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania ogólna zasada postępowania administracyjnego określona w art. 10 § 1 k.p.a. in fine. Stanowisko takie pozbawione jest podstaw prawnych i stanowi zabronioną
Ponadto, za mijające się z prawdą i w całości chybione uznać należy twierdzenie i wnioski zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący nie ma możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu. Wskazuje, iż wykazał w sposób pełny, spójny i w wystarczającym zakresie, jak może wykorzystać żądane informacje, a jego twierdzenia w tym zakresie nie noszą cech lakonicznych lub ogólnikowych. Ponadto, nie jest i nie było ustawowym obowiązkiem skarżącego wykazywanie tych okoliczności, ergo ani Prokuratorowi Krajowemu ani Prokuratorowi Generalnemu nie przysługiwało prawo do żądania wykazania przez skarżącego określonych powyżej okoliczności, a także prawa od wysnuwania z tych okoliczności jakichkolwiek relewantnych wniosków na potrzeby bezpodstawnej odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Podnosi przy tym, że w żadnym wypadku Prokurator Krajowy, jako podmiot zobowiązany w znaczeniu art. 4 Ustawy, nie może poczuwać się do bycia zwolnionym ze społecznej kontroli wykonywania obowiązków ustawowych w zakresie egzekwowania obowiązku dostępu do informacji publicznej, zwłaszcza jeśli uwzględni się tę notoryjny fakt, że tak, jak systemowo całe ostrze aparatu ścigania ukierunkowane jest przeciwko obywatelowi, tak systemowo cały parasol ochronny tego aparatu rozpostarty pozostaje nad funkcjonariuszami publicznymi, co prowadzi do niezliczonych patologii, z dogłębnymi społecznie, publicznie i państwowo szkodliwymi skutkami, a że takie sytuacje nie są wyjątkiem i mają masowo i narastająco miejsce, nie wymaga dowodu w tym postępowaniu.
Prokurator Generalny wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").
Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.
Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.
W przedmiotowej sprawie problematyką o charakterze determinującym ocenę prawidłowości działania organu są kwestie związane z tym, czy w sprawie występuje tzw. informacja przetworzona oraz to czy wnioskodawca wykazał tzw. szczególny interes publiczny (o ile informacja spełnia kryteria informacji przetworzonej).
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Tym bardziej zatem wymagało dokonania jego wykładni. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:
- - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
- - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);
- - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
W orzecznictwie podkreślano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Zaakcentować należy, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.
Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagała się strona skarżąca ma charakter informacji przetworzonej.
Prokurator Krajowy prawidłowo ustalił, że organ nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku oraz, że przygotowanie takiej informacji wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Organ wskazał, iż celem uzyskania wnioskowanych informacji konieczne byłoby zaangażowanie, co najmniej jednego pracownika Biura Informatyzacji i Analiz w okresie kilku tygodni do podjęcia złożonych i pracochłonnych działań, wykraczających znacznie poza przypisany tej jednostce zakres zadań i kompetencji. Dane statystyczne, które gromadzi Prokuratura Krajowa na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 649 ze zm.) oraz wydawanego co roku na jej podstawie rozporządzenia, mają charakter ilościowy, a nie przedmiotowy. Oznacza to, że nie uwzględniają one poszczególnych typów przestępstw, w tym również przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dla wygenerowania danych według wskazanych we wniosku kryteriów należałoby uzyskać z każdej z 12 baz OPDR (Ośrodków Przetwarzania Danych Regionów) informację odnośnie liczby postępowań wszczętych i prowadzonych, a także liczby wniesionych aktów oskarżenia, z uwzględnieniem podziału na poszczególne lata (ponad 10 lat), a następnie sporządzić zestawienia tych spraw, a w dalszej kolejności zestawienie zbiorcze. Uzyskane w ten sposób dane należałoby następnie poddać weryfikacji celem wykluczenia sytuacji, w której dana sprawa byłaby wykazana więcej niż jeden raz, gdyż może się zdarzyć się tak, że najpierw zostało wszczęte dochodzenie o czyn z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie śledztwo wskutek ujawnienia, że ten sam czyn wyczerpuje również znamiona przestępstwa z art. 231 k.k., co rodzi konieczność zastosowania kumulatywnej kwalifikacji prawnej. Udostępnienie wnioskowanych informacji nie stanowi zatem czynności mechanicznej, sprowadzającej się do automatycznego wygenerowania danych z Systemu Informatycznego Prokuratury, lecz poprzedzone musi być złożonymi czynnościami i znacznym zaangażowaniem intelektualnym osoby przygotowującej taką informację.
Podnoszone przez organ I instancji okoliczności związane z brakiem możliwości technicznych wskazanego systemu informatycznego w wyselekcjonowaniu z dostępnych rejestrów informacji według kryteriów wskazanych we wniosku, nie może być z góry uznany za nieprawdziwy czy nierzetelny, tylko z tego względu, że nie jest akceptowany przez skarżącego. Biorąc pod uwagę zakres wnioskowanych danych (okres 11 lat) oraz konieczność przeprowadzenia ich analizy, stwierdzić należy, że działania zmierzające do ich uzyskania są w istocie przygotowaniem przez organ zupełnie nowej informacji publicznej i wymagają ponadstandardowego nakładu pracy, wykraczającego poza prosty wydruk informacji według określonych kryteriów (filtrów).
Zatem udostępnienie żądanych we wniosku danych, nie polegać będzie wyłącznie na prostej czynności materialno-technicznej i nie jest pozbawione konieczności przetworzenia informacji prostych. Organ I instancji nie dysponuje żądanym zestawieniem dokumentów. Czynności, do których zobligowany byłby organ, wymagają zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu wykonania żądanego zestawienia. Oznacza to też po stronie organu, konieczność pewnego intelektualnego zaangażowania w weryfikację przetwarzanego przez organ zasobu informacyjnego. Przygotowanie żądanego zestawienia wymaga pracochłonnego przygotowania, związanego ze znacznymi nakładami organizacyjnymi, czasowymi i koniecznością zaangażowania wielu pracowników. Nie jest to, jak twierdzi skarżący proste zestawienie. Efektem wymienionych działań jest wytworzenie jakościowo nowej informacji i to specjalnie na potrzeby skarżącego, co wskazuje, iż żądanie obejmuje swym zakresem informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Kolejnym elementem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej jest istnienie po stronie wnioskodawcy szczególnego interes publicznego uzasadniającego udzielenie żądanej informacji przetworzonej.
Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153-154).
Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców - jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141-154).
Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11). Inne podmioty również mogą być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.
Wracając do meritum sprawy, sama możliwość wykonania kontroli społecznej poprzez uzyskanie wnioskowanych danych nie świadczy automatycznie o istotnym interesie publicznym. Skarżący nie wykazał jakie działania podjął aby realnie wykorzystać uzyskane informacje. Dywagacje o możliwych nieprawidłowościach nie mogą przy tym zastąpić wykazania w jaki realny sposób uzyskane informacje mogą przełożyć się na usprawnienie działania organu (np. jako element już rozpoczętej inicjatywy ustawodawczej lub procesu legislacyjnego). Skarżący nie wykazał, w jaki sposób żądane przez niego informacje przyczynią się do lepszej pracy organów.
W konsekwencji oznacza to, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, nie spełniał zatem warunku do uzyskania żądanej informacji przetworzonej. Z tych wszystkich względów, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w tym zakresie, uznać należy za bezzasadny.
Należy przy tym wyjaśnić, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast zasady i tryb udzielania obywatelowi informacji publicznej zostały określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje więc organy administracji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, a w sytuacji, kiedy informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, uprawnia ona organ do wezwania wnioskodawcy, aby wykazał, w jakim zakresie udostępnienie wnioskowanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ograniczenie to jest prawem, a nie obowiązkiem organu i to organ ostatecznie podejmuje decyzję, czy mimo braku wykazania przesłanek wskazujących na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, udostępnić określoną informację przetworzoną.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ należy wskazać, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym oraz odformalizowanym. Do postępowania tego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w całości. Taka zasada wynika z wykładni literalnej art. 16 u.d.i.p. Użyty w tym przepisie zwrot "do decyzji", pozwala stwierdzić, że przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji lub umorzenia postępowania. Do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., ale tylko te odnoszące się do decyzji administracyjnych (art. 104 - 113 k.p.a.). Jest to pogląd powszechnie akceptowany w orzecznictwie i piśmiennictwie. Celem bowiem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02, czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005r. sygn. akt OSK 1209/04). A. Knopkiewicz w pracy "Tryby udostępniania informacji publicznej" (RPiES 2004, nr 4, s. 103) wskazał, że ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do u.d.i.p., gdyż u.d.i.p. zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu.
Użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2019r. sygn. akt I OSK 2390/17 zauważył, że ustawodawca przesądził, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Ustawodawca zwęził zatem zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza, że nie wszystkie przepisy k.p.a. w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie (dostępny na www.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2013r. sygn. akt I OSK 1632/13 wskazał natomiast, że także wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem i doręczeniem decyzji oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji (dostępny na www.nsa.gov.pl). Przy czym nie można podzielić stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego powoduje poszerzenie zakresu stosowania przepisów k.p.a. nie tylko o te, które regulują postępowanie odwoławcze ale także o te, których nie musiał stosować organ pierwszej instancji np. art. 31 § 2 k.p.a. Zróżnicowanie tych dwóch faz postępowania nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach u.d.i.p. i k.p.a.
W orzecznictwie wskazywano, że stosowanie w postępowaniu prowadzonym na gruncie u.d.i.p. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie z pewnością nie służyłoby osiągnięciu celu postępowania, którego przedmiotem jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1690/15, dostępny na www.nsa.gov.pl). Regulacje u.d.i.p. zmierzają do odformalizowania, uproszczenia i przyspieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2946/15, dostępny na www.nsa.gov.pl).
Sąd, podzielając ww. poglądy, za niezasadny uznał zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Ww. przepisy, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie mogły być zastosowane w sprawie, z uwagi na jasną treść art. 16 u.d.i.p. Tym samym nawet brak ustosunkowania się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakkolwiek stanowi wadliwość procesową, polegającą na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., ale pozostającą bez wpływu na wynik sprawy.
Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami tych przepisów. Uzasadnienie decyzji zawiera adekwatne do konkretnej i indywidualnej sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddalił skargę.