Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.
- – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a., art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zobowiązującą R.Z. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi do opróżnienia zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania jej dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.
Z ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego wynika, że R.Z., będąc funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] otrzymała tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...]. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] policjantka została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. R.Z. pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformowano, że z chwilą zwolnienia ze służby była zobowiązana do opróżnienia tymczasowej kwatery, przekazania jej dysponentowi i rozliczenia się w terminie 7 dni. Wobec niewywiązania się przez stronę z powyższego obowiązku pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej.
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zobowiązał R.Z. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi do opróżnienia zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania jej dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.
Od powyższej decyzji M.Z. (córka R.Z.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zamianę zajmowanej kwatery na lokal mieszkalny lub przydział lokalu mieszkalnego.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Stosownie zaś do § 14 ust. 4 tego rozporządzenia właściwym do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery jest Komendant Główny Policji, który jest dysponentem kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dyspozycja wynika z porozumienia z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji oraz analogicznego porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji, obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji.
Z powyższego wynika, że przydział tymczasowej kwatery może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce. R.Z. pełniąc służbę do dnia [...] sierpnia 2011 r. była zobowiązana do rozliczenia się z zajmowanej kwatery do tego dnia, co potwierdza również zapis zawarty w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z którym decyzja ta traci moc w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 13 powołanego rozporządzenia. Wobec zatem nieopróżnienia przez stronę zajmowanej kwatery tymczasowej zasadnym było rozstrzygnięcie organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Z. i R.Z. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciły:
- • naruszenie prawa materialnego, tj. art. § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak normy w tym rozporządzeniu statuującej konkretny organ Policji właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej wobec emeryta policyjnego,
- • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej dotyczącej właściwości organu.
Wnoszące skargi wskazały, że w momencie rozpoczęcia postępowania w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej R.Z. była emerytem policyjnym, a § 14 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia nie określa jaki konkretnie organ podany w ust. 1 tego paragrafu jest właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w stosunku do emeryta i rencisty policyjnego.
Podkreśliły, że w piśmie Burmistrza Dzielnicy Śródmieście [...], udostępnionym na stronie internetowej, na drugiej stronie wskazano, że w powołanym w zaskarżonej decyzji porozumieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z aneksem z dnia [...] lutego 2010 r. Komendant Główny Policji zrzekł się prawa dysponowania wszystkimi lokalami, które są własnością Miasta, a które pozostawały w jego dyspozycji, za co w zamian otrzymał 33 lokale z prawem dysponowania na kwatery tymczasowe. Tak więc w dacie zwolnienia R.Z. ze służby w Policji nie mógł dysponować jej lokalem, a zatem nie był organem właściwym do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu zarówno w I jak i II instancji. Powyższe nieusuwalne wady decyzji są wystarczającymi przesłankami do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowania przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączyć sprawy ze skargi M.Z., sygn. akt II SA/Wa 2088/13 i ze skargi R.Z., sygn. akt II SA/Wa 2256/13 do łącznego rozpoznania, rozstrzygnięcia i prowadzenia pod wspólną sygnaturą II SA/Wa 2088/13 z uwagi na to, że sprawy mogły być objęte jedną skargą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż wskazane w skardze.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co wynika z porozumienia z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji oraz analogicznego porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji, obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji.
Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy (wg. brzmienia obowiązującego w dacie przydziału spornej kwatery tymczasowej), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w świetle art. 90 tej ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane (...).
W sprawie nie jest sporne, że w dacie przydziału kwatery tymczasowej, R.Z. była osobą oczekującą na realizację prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.
Zarówno ustawa o Policji, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) nie definiują pojęcia "lokalu mieszkalnego". Analiza powołanych przepisów pozwala jednak przyjąć, że lokalem spełniającym wymagania w powyższym zakresie będzie lokal o odpowiednich normatywach powierzchniowych, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny w sposób trwały i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa kwatera spełnia kryteria "lokalu mieszkalnego" w powyższym rozumieniu.
Tymczasową kwaterę można przydzielić zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi w służbie przygotowawczej, a ponadto policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwrócił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (...) według przysługujących norm bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny (art. 96 ust. 4), policjantowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 96 ust. 5).
Organ, wydając w dniu [...] maja 2007 r. decyzję o przydziale R.Z. wymienionej kwatery tymczasowej z dniem [...] stycznia 2007 r., nie podał ani w podstawie prawnej rozstrzygnięcia ani w jego uzasadnieniu materialnoprawnych przesłanek przyznania tej kwatery. Również na istnienie takich przesłanek nie wskazują okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu administracyjnym. Przydział kwatery tymczasowej organ uzasadnił utratą prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w [...] wywołaną przejęciem nieruchomości przez spadkobierców właścicieli. Podkreślił jednocześnie, że zakwaterowanie następuje do czasu uzyskania innego lokalu.
Zarówno z uzasadnienia decyzji o przydziale tymczasowej kwatery, jak też z akt sprawy nie wynika, aby przydział skarżącej przedmiotowego lokalu nastąpił ze względu na zaistnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek ustawowych.
Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy wskazują, że przyznanie R.Z. omawianego lokalu mieszkalnego stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu przewidzianego w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a przyjęta forma przydziału jako kwatery tymczasowej wynikała z braku wymaganej ilości lokali mieszkalnych w zasobie resortowym, a także warunkami zawartego w dniu [...] marca 2013 r. porozumienia, poprzedzonego porozumieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Poprzez przydział kwatery tymczasowej zostało zatem, choć ułomnie, zrealizowane ustawowe uprawnienie R.Z. do lokalu mieszkalnego wynikające z przepisu art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji.
R.Z. zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. jest osobą uprawnioną do policyjnej emerytury i zachowała w związku z tym prawo do lokalu mieszkalnego, jako uprawnienie szczególne, określone w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).
Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.
Nie można zatem zarzucić R.Z., że przedmiotowy lokal mieszkalny (w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji) zajmuje bez tytułu prawnego, i w konsekwencji nie ma podstaw do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w oparciu o przepis § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Nie zaistniały bowiem ustawowe przesłanki opróżnienia lokalu mieszkalnego przewidziane w przepisach ustawy o Policji (art. 95 ust. 2-4), w szczególności w ust. 3 pkt 3 tego przepisu.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.