Uzasadnienie
Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od orzeczenia nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 345) w dniu [...] maja 2019 r. wydała orzeczenie nr [...], którym uchyliła zaskarżone orzeczenie, jednocześnie decydując o wydaniu własnego.
CKL w uzasadnieniu orzeczenia podała, że u A. K. rozpoznano:
- 1. Podejrzenie aktywnego procesu wydzielania kostno – chrzęstnego w stawie rzepkowo – udowym kolana lewego oraz uszkodzenie wiązadeł kolana lewego z wtórnymi zmianami z zwyrodnieniowymi - § 45p.2N
- 2. Zmiana w obrębie ¼ dystalnej przedniej powierzchni prawej kości udowej w wieloletniej obserwacji bez diagnostyki histopatologicznej - §45p.2N
W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035) powyższe rozpoznanie skutkuje uznaniem, że orzekany jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej – kat "N".
A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2019 r.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił w skardze, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów:
- 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345 z późn. zm.), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie;
- 2. art. 15 k.p.a. w zw. art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez orzeczenie przez organ II instancji o niezdolności skarżącego do służby w PSP z innych przyczyn aniżeli przyczyny wskazane przez organ I instancji i tym samym pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w trybie administracyjnym;
- 3. art. 47 ust 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez wyjście przez organ II instancji ponad zakres zaskarżenia i orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść osoby badanej;
- 4. art. 32 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, poprzez zaniechanie skierowania przez komisję na specjalistyczne badania histopatologiczne co do ewentualnych zmian w obrębie ¼ dystalnej przedniej powierzchni prawej kości udowej, gdy tymczasem organ miał obowiązek skierować na odpowiednie badanie;
- 5. § 45 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa, poprzez przyjęcie, iż skarżący cierpi na schorzenia – choroby wewnętrzne – ujawniające się w odchyleniach w badaniu od stanu prawidłowego wymagające dalszej diagnostyki, gdy tymczasem skarżący nie cierpi na żadne schorzenia kwalifikowane jako inne choroby wewnętrzne.
Ponadto pełnomocnik skarżącego zakwestionował prawidłowość rozpoznania.
Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Centralna Komisja Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie CKL z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.
Podstawę orzekania przez CKL w przedmiocie zdolności skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 481 z późn. zm.). Natomiast wykaz chorób i ułomności wraz z kategoriami do służby został zawarty w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 2035). Powyższe rozporządzenie z mocą obowiązującą od dnia 1 listopada 2018 r., zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. poz. 1898 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, zdolność fizyczną i (...) kandydata do służby w PSP ustala się poprzez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:
- 1) kategoria Z - "zdolny", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo, że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby;
- 2) kategoria N - "niezdolny", która oznacza, że stwierdzone choroby lub ułomności uniemożliwiają mu pełnienie służby.
Stosownie do art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy, rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby w PSP i sporządza protokół badania, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby. Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, (...) oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie.
Rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i (...), wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia (art. 33 ust. 1 ustawy).
W myśl art. 38 ust. 1 ww. ustawy, rejonowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. Orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust.
- 3. Orzeczenia, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy).
Stosownie do art. 42 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ww. ustawy, od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej osobie badanej lub podmiotowi kierującemu tę osobę do rejonowej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.
CKL rozpatruje odwołanie w składzie trzyosobowym w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów (art. 45 i art. 46 ww. ustawy).
Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, CKL po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. CKL nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 2). Do postępowania odwoławczego prowadzonego przez CKL stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed rejonowymi komisjami lekarskimi (ust. 3).
Z powyższego wynika, że przepisy ustawy o komisjach lekarskich regulują pewne kwestie proceduralne odmiennie od rozwiązań przyjętych w procedurze określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże stosownie do art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się przepisy k.p.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z wymogami określonymi w przepisach regulujących te kwestie, a ponadto czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach ww. ustawy o komisjach lekarskich oraz rozporządzenia w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby (...).
Sąd administracyjny nie jest natomiast władny, aby rozważać kwestie medyczne (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/17; z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 654/14; publ. CBOSA). Tym samym, Sąd nie jest uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisję lekarską rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności kandydata do służby w Państwowej Straży Pożarnej.
Tymczasem zarzuty skargi i przedstawiona argumentacja zmierzają w istocie do zakwestionowania rozpoznania dokonanego przez CKL w oparciu o przeprowadzone badania. Skarżący - jak podnosił - nie zgadza się z oceną stanu zdrowia dokonaną przez CKL. Polemika z ustaleniami CKL nie może jednak stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Jak już wyżej wskazano, kwestie medyczne pozostają poza przedmiotem oceny sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Sąd nie może badać prawidłowości samej diagnozy, tj. rozpoznanego przez komisję lekarską schorzenia, nie może też oceniać metod stosowanych przez lekarzy specjalistów: (...) i (...) dla dokonania oceny stanu zdrowia orzekanego. Z tego względu wywody skarżącego, w których kwestionuje on prawidłowość przeprowadzonych badań (...) i (...), a w konsekwencji postawioną diagnozę i ostatecznie rozpoznane schorzenie, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
CKL, w wyniku przeprowadzonych badań, rozpoznała u skarżącego i dokonała kwalifikacji tego schorzenia w oparciu o § 45p.2N rozporządzenia MSWiA z dnia 11 października 2019 r. uznając, że skarżący jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej (kategoria "N"). Powyższa kwalifikacja została dokonana prawidłowo w oparciu o wykaz chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do PSP.
Jak już wyżej podano, że zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich, CKL po rozpatrzeniu odwołania może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydać nowe. W niniejszej sprawie CKL skorzystała z ww. uprawnienia i uchylając zaskarżone orzeczenie wydała własne.
Jednakże w sytuacji, gdy CKL stwierdziła, że zachodzi konieczność przeprowadzenia badań dodatkowych w stosunku do orzekanego, mogła takie badania zlecić. Podstawę prawną działania CKL w tym zakresie stanowił art. 46 ustawy o komisjach lekarskich. Wydając orzeczenie na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, CKL obowiązana była uwzględnić wyniki przeprowadzonych badań dodatkowych oraz zastosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawne.
W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że CKL dopuściła się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Komisja II instancji wydając zaskarżone orzeczenie realizowała kompetencje orzecznicze określone w ww. przepisach ustawy o komisjach lekarskich. Miała również z urzędu obowiązek stosowania przepisów nowego rozporządzenia MSWiA z dnia 11 października 2018 r.
Wbrew zarzutom skargi na skutek orzeczenia nie doszło do naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. CKL stwierdzając, iż skarżący jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej (kategoria N) nie wydała nowego orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Podtrzymała bowiem w tym zakresie stanowisko RKL.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Jest zatem uprawniony do weryfikacji okoliczności faktycznych (rozpoznanych schorzeń) przyjętych w zaskarżonym orzeczeniu. Ustalenie w tym trybie odmiennego rozpoznania niż ustalone pierwotnie przez komisję lekarską I instancji, nie jest naruszeniem art. 47 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy (w przedmiocie zdolności/niezdolności do służby). Powołany przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez komisję lekarską II instancji na niekorzyść osoby badanej, która zaskarżyła orzeczenie komisji I instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku rozpatrzenia odwołania nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonego orzeczenia. W sytuacji gdy w sprawie niniejszej Komisje Lekarskie obu instancji uznały, iż skarżący jest niezdolny do służby (kategoria N), nie można stwierdzić, że orzeczenie CKL zostało wydane na niekorzyść skarżącego.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że wydając zaskarżone orzeczenie CKL dopuściła się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. CKL wzięła pod uwagę cały materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, w tym dokumentację medyczną zgromadzoną na etapie postępowania odwoławczego. Jak już bowiem wskazano powyżej, przepis art. 33 ust. 1 w związku z art. 47 ust. 3 ustawy o komisjach lekarskich wymienia dowody stanowiące podstawę orzekania komisji lekarskiej w przedmiocie zdolności fizycznej i (...) kandydata do służby w PSP. Należą do nich w szczególności wyniki badań lekarskich, inne dokumenty medyczne istotne dla dokonania oceny stanu zdrowia orzekanego oraz protokoły powypadkowe mogące mieć znaczenie dla treści orzeczenia.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone orzeczenie CKL nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.