Uzasadnienie
Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta O. E. Z. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że E. Z. jest radną Rady Miasta O., wybraną ponownie w wyborach samorządowych, przeprowadzonych w dniu [...] października 2010 r. Jednocześnie zajmuje stanowisko Dyrektora Banku [...] S.A. [...] Oddział w O. Od dnia [...] 2008 r. Bank [...] S.A. [...] Oddział w O., wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego, prowadzi obsługę bankową Miasta O. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu.
Zdaniem Wojewody, przepis ten obejmuje zakresem normatywnym nie tylko prowadzenie działalności (na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat), lecz również różne formy prawno – organizacyjne związane z działalnością gospodarczą, tj. zarządzanie, przedstawicielstwo czy też pełnomocnictwo. Tak więc zakaz zarządzania taką działalnością należy interpretować jako zakaz sprawowania zarządu nad działalnością gospodarczą w szerokim tego słowa znaczeniu. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu, w charakterze pracownika, jak też w innym charakterze odpłatnie i nieodpłatnie.
W kontekście powyższego Wojewoda uznał, że wykonywanie obsługi finansowej jednostki samorządu, m.in. przechowywanie środków pieniężnych danego podmiotu w ramach łączącej jednostkę samorządu oraz bank umowy rachunku bankowego przez jeden z oddziałów banku, w którym funkcję dyrektora sprawuje radny, wypełnia przesłankę "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji radny jest zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przez właściwą radę gminy najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ww. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W związku z kontynuowaniem przez radną E. Z. zatrudnienia na stanowisku Dyrektora Oddziału Banku [...] S.A. w O., Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], doręczonym w dniu [...] maja 2011 r., wezwał Radę Miasta O. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśniecie mandatu radnej E. Z. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Rada Miasta O., wbrew wezwaniu Wojewody [...], podjęła w dniu [...] czerwca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Uznając, że w ustawowym terminie 30 dni Rada Miasta O. nie podjęła stosownej uchwały, przed podjęciem zarządzenia zastępczego, organ nadzoru zwrócił się do radnej E. Z. o udzielenie wyjaśnień dotyczących okoliczności związanych z przesłankami wymienionymi w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jednak radna nie złożyła wyjaśnień. W takich okolicznościach, w ocenie Wojewody, zaistniała przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej E. Z., określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Dlatego też, po bezskutecznym upływie trzydziestodniowego terminu do wygaszenia mandatu radnej przez Radę Miasta O., organ nadzoru podjął zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej.
Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie E. Z., radnej Rady Miasta O. poprzedniej kadencji, rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Wa 131/10 oddalił skargę Miasta O. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej. Skarga kasacyjna, złożona przez Miasto O. od powyższego orzeczenia, została wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt II OSK 1719/10 oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powyższe zarządzenie zastępcze Miasto O. uczyniło przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta nie podjęła w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej; art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2, art. 6, art. 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Miasta, zgodnie ze swoimi kompetencjami, podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej; art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Miasta w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej, której legalność nie została zakwestionowana; art. 190 ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tego przepisu jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, oraz że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej; art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że radna E. Z. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy.
Wskazując na wymienione uchybienia, Miasto O. wniosło o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty, jakich użył w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 (ust. 1a).
W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego w takim przypadku stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). W przypadku tym, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (ust. 3). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (ust. 6).
W świetle art. 98a ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że radna Miasta O. E. Z., zajmując stanowisko Dyrektora Oddziału Banku [...] S.A. [...] Oddział w O., który jednocześnie prowadzi obsługę bankową Miasta O., naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy, który prowadzi działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zarządza taką działalnością, jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej zarządzaniu.
Zgodnie z art. 5 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie nie jest sporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem Oddział Banku, w którym radna pełni funkcję Dyrektora, świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast radna E. Z., współtworząca kadrę kierowniczą Banku [...] S.A. zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.), ma pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu Banku.
W świetle art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radna E. Z., będąc Dyrektorem Oddziału Banku, jest więc pełnomocnikiem w zarządzaniu działalnością gospodarczą, jaką zajmuje się Bank, który – prowadząc rachunek bankowy Miasta O. – wykorzystuje mienie komunalne tej jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu tego przepisu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt II OSK 1719/10 (publ. LEX nr 1027003), radny nie może równocześnie pełnić funkcji dyrektora oddziału banku, w którym gmina trzyma swoje pieniądze.
Radna E. Z. obowiązana była do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radną w powyższym terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Rada Miasta O. winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu wskazanego terminu, wobec treści art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ww. ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Ponieważ Rada tego nie uczyniła, a wręcz przeciwnie – na wezwanie Wojewody [...] – podjęła uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej, organ nadzoru miał podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej w trybie art. 98a ust. 1 i 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 823/11 (publ. LEX nr 852731) uznał, że podjęcie uchwały o odmowie wygaszenia mandatu burmistrza nie stoi na przeszkodzie do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła odpowiedniej uchwały. Z kolei w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 150/11 (publ. LEX nr 826130) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym podjęcie uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu powoduje, że zostaje spełniony warunek wyznaczony w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – bezskuteczny upływ terminu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – co daje podstawy do wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego. Oznacza to, że nie jest wyłączona dopuszczalność wydania zarządzenia zastępczego od stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni te tezy podziela.
W tym stanie rzeczy, podjęte przez Wojewodę [...] zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej Miasta O. E. Z., należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny wobec treści rozstrzygnięcia.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.