Uzasadnienie
Rada Gminy w W. w dniu [...] września 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 i art. 5c pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r. nr 148, poz. 991), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowane przez przedszkole publiczne dla którego organem prowadzącym jest Gmina W. W § 1 ust. 1 opisanej wyżej uchwały postanowiono, że w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę W., usługi świadczone z zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W ustępie 2 cytowanego przepisu postanowiono, że poza wymienionymi w ust. 1 obejmującymi realizacje podstawy programowej – świadczenia i usługi realizowane są odpłatnie i obejmują:
- 1. gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka,
- 2. zajęcia artystyczno-plastyczne rozwijające twórcze uzdolnienia dzieci,
- 3. gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka,
- 4. zajęcia interaktywne, rozwijające zainteresowania otaczającym światem,
- 5. nadzór nauczyciela w trakcie indywidualnych i grupowych zabaw dziecka w pomieszczeniach i na wolnym powietrzu.
W § 2 uchwały ustalono opłatę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 w wysokości 2,00 zł. W § 3 uchwały przyjęto, iż szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami lub prawnymi opiekunami dziecka. W § 4 postanowiono, że opłata, o której mowa w § 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych realizowanych na życzenie rodziców lub opiekunów prawnych.
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Prokuratora, regulacje § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia poprzez.:
- - ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały jednej, stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń,
- - ustalenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres i odpłatność za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub prawnymi opiekunami dziecka.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ustanowiona przez Radę w § 2 opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.
W ocenie Prokuratora również regulacja § 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a także normę art. 94 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, zakres kompetencji Rady Gminy nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń. Ustalenie zatem w § 3 zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2 określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub prawnymi opiekunami dziecka wykracza poza ustawowe upoważnienia i narusza tym samym przepisy art. 7 i 94 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w W. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że stosownie do art. 6 oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w przedmiotowej uchwale wskazano zakres zajęć przekraczających minimum podstawy programowej w prowadzonym przez gminę przedszkolu publicznym, realizowane odpłatnie w czasie powyżej 5 godzin dziennie. Zdaniem Rady, w § 1 ust. 2 uchwały precyzyjnie określono poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole, za które pobierana jest opłata. Kryterium decydującym o ustaleniu opłaty jest więc nie tylko czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, ale realizacja w tym czasie zajęć przekraczających podstawę programową lub wchodzących w zakres podstawy programowej i udzielanych ponad minimalny okres bezpłatnych świadczeń.
Organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale przyjęto odpłatność za zajęcia, których zakres będzie określać umowa cywilno-prawna. W jego ocenie takie rozwiązanie spełnia wymóg czytelności usług opiekuńczo-wychowawczych odpowiadających potrzebom dziecka oraz możliwościom finansowym rodziców. Opłata wychodząca poza ustawowe minimum programowe ma charakter dobrowolny i konkretyzowanie tych świadczeń jest prawidłowe. Koszt realizowania świadczeń obejmujących nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie bezpłatnym jest w kalkulacjach uśredniony i stanowi ekwiwalent za oferowane świadczenie, a rodzice ponoszą koszt faktycznego pobytu dziecka w placówce, w zależności od ilości godzin. Rodzicom i opiekunom dzieci pozostawiono zatem określenie, w jakim zakresie dziecko będzie korzystało ze świadczeń ponadprogramowych. Delegacja zawarta w § 3 uchwały dotycząca uprawnienia rodziców (opiekunów) do określenia zakresu korzystania z dodatkowych świadczeń przez dziecko, jest jak najbardziej transparentna i nie ogranicza rodziców (opiekunów) w ich autonomii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § § 1 P.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147).
Zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] września 2011 r. podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;
2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 5 c ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 14 ust. 5 wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa.
Art. 6 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego.
Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa zdefiniowana w art. 3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2012 r., poz.977). Powinna być ona realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. Konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2011 r., I OSK 2035/10, z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, z 3 listopada 2010 r., I OSK 1386/10; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie w § 1 ust. 2 uchwały wymieniono świadczenia odpłatne wykraczające ponad realizowaną bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie podstawę programową wychowania przedszkolnego, zaś w § 2 ustalono opłatę za te świadczenia w wysokości 2 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko z tych świadczeń. Mimo sformułowania zawartego w § 2, że jest to opłata za świadczenia, o których mowa w § 1 ust. 2, opłata ta jest w gruncie rzeczy jednakową dla wszystkich opłatą za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Tymczasem Rada nie została upoważniona do ustalania opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne minimum, lecz została upoważniona do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane dziecku w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Opłata ta nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Tego rodzaju wymogom nie czyni zadość regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały.
Odpłatności podlega bowiem nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tę placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Organ powinien wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej stanowiącej załącznik do uchwały, a argumentacja za nim przemawiająca, racjonalna i stosownie uzasadniona. Ustalenie opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, z dnia 16 marca 2010 r., o sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 3 listopada 2010 roku, sygn. akt I OSK 1386/10 i z dnia 3 marca 2009 r., o sygn. akt I OSK 1189/08).
Uchwała powinna ponadto wskazywać co składa się na każde ze świadczeń, a w konsekwencji na wysokość pobieranej za nie opłaty. Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale tego wymogu nie spełnia, wprowadzając w gruncie rzeczy stawkę godzinową za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzinny czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Jak już wyżej wskazano, sposób ustalenia konkretnych opłat powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona, tak aby dać możliwość oceny i wyboru proponowanych świadczeń. Podkreślenia także wymaga, że potrzeba wykazania w uchwale, iż wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty).
Uregulowanie zawarte w § 2 uchwały, przewiduje obciążenie opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od charakteru, rodzaju i jakości usług świadczonych przez przedszkole, a także ich faktycznego wykorzystania przez dziecko. Takie ustalenie wysokości opłaty nie pozwala na kontrolę czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.
W ocenie Sądu, niezachowanie w zaskarżonej uchwale omówionych powyżej zasad ustalania opłat za świadczenia realizowane przez przedszkole, skutkowało naruszeniem przez Radę Gminy w W. granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi formułowanych w stosunku do § 3 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie od stwierdzonych powyżej nieprawidłowości w zakresie ustalenia przez Radę Gminy w W. wysokości opłat za te świadczenia, nie można uznać, iż organ scedował na inny podmiot samo prawo ustalenia ich wysokości. Z § 3 zaskarżonej uchwały jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem umowy cywilno-prawnej pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka ma być wyłącznie ustalenie szczegółowego zakresu i zasad odpłatności za świadczenia wymienione w § 1 ust.
2. Chodzi tu zatem o sam wybór przez rodzica (opiekuna prawnego) oferowanych przez placówkę świadczeń za które pobierana jest opłata w wysokości ustalonej przez Radę w zaskarżonej uchwale, ustalenie godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a także określenie terminu i formy płatności za te świadczenia.
Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, iż § 2 zaskarżonej uchwały został wydany z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym. Uwzględniając treść zaskarżonej uchwały oraz fakt, iż zakwestionowany został jej zasadniczy zapis, Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.