Uzasadnienie
D. P. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich prawomocnych wyroków z uzasadnieniami wydanych przez Wydziały [...] Sądu Okręgowego w [...] w okresie od 2010 r. do kwietnia 2019 r., w których pozwanym był Skarb Państwa – narodowy Fundusz Zdrowia.
Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] poinformował wnioskodawcę, że w Sądzie Okręgowym funkcjonuje 10 wydziałów cywilnych, w tym 4 wydziały [...] – -[...]. Celem realizacji wniosku dokonano sprawdzenia w systemie biurowości elektronicznej Sądu i ustalono, że w wydziałach cywilnych zarejestrowano ok. 644 takich spraw. Prezes Sądu Okręgowego wskazał także, że system nie daje możliwości wyszukania spraw, z jednoczesnym wskazaniem zarówno pozwanego, jak i okresu w którym miałoby zapaść orzeczenie kończące postępowanie. W konsekwencji Prezes Sądu Okręgowego w [...] podniósł, że wygenerowanie spraw spełniających kryteria określone we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązałoby się z koniecznością analizy 644 spraw pod kątem zapadłego orzeczenia, jego prawomocności oraz wskazanego czasookresu. Prezes Sądu Okręgowego w [...] uznał, że zakres czynności niezbędnych do podjęcia oraz czas ich wykonania powodują, że w istocie żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Reasumując organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższe wezwanie.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "K.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p.") odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wskazanym we wniosku D. P. z dnia [...] maja 2019 r.
Organ uznał, że informacja której udostępnienia żąda wnioskodawca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże jest to informacja przetworzona w związku z czym jej udostępnienie może nastąpić w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konkluzji organ wskazał, że w związku z niewykazaniem istnienia szczególnie ważnego interesu społecznego należało odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.
Wnioskodawca w ustawowym terminie wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że wyroki sądowe nie stanowią informacji publicznej przetworzonej, a Prezes Sądu Okręgowego w [...] nałożył na wnioskodawcę nieistniejące prawnie obowiązki do wykazania szczególnego interesu publicznego.
Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył definicję informacji publicznej wynikającą z przepisu art. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 Konstytucji RP. Ponadto poczynił uwagi natury ogólnej odnoszącej się do informacji publicznej przetworzonej, przedstawiając jednocześnie stanowisko judykatury w tym zakresie.
Ponadto organ wskazał, że podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej odwołaniem decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. uznając, że zakres żądanych przez wnioskodawcę informacji prowadzi do konieczności przetworzenia posiadanych przez organ informacji w celu ich udostępnienia.
Jednocześnie organ nie podzielił zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w odwołaniu. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] stanął na stanowisku, że organ I instancji prawidłowo uznał, że żądane we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zdaniem organu Prezes Sądu Okręgowego w [...] dokonał właściwej kwalifikacji żądanych informacji, uznając że udostępnienie tych informacji stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Opracowanie bowiem danych zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wiązałoby się z koniecznością dokonania analizy ok. 644 akt sądowych, celem wyodrębnienia spośród nich tych spraw, które spełniałyby warunki określone przez wnioskodawcę, tj. postępowanie zakończyło się wyrokiem, prawomocność orzeczenia nastąpiła w okresie od 2010 r. do kwietnia 2019 r. W dalszej kolejności należałoby dokonać anonimizacji spełniających w/w kryteria orzeczeń z uzasadnieniami celem ich udostępnienia.
Organ zauważył, że wskazana przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] liczba spraw podlegających szczegółowej weryfikacji obejmuje wyłącznie sprawy, które zostały zarejestrowane w systemie biurowości elektronicznej po 1 stycznia 2012 r. W konsekwencji aby w sposób prawidłowy zrealizować wniosek D. P. organ I instancji musiałby ponadto dokonać przeglądu repertoriów i skorowidzów prowadzonych w okresie od 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wyłącznie w formie papierowej. W konsekwencji zatem mogłaby zwiększyć się liczna spraw, które podlegałyby dodatkowej weryfikacji. Konstatując powyższe Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że opracowanie tych danych wyłącznie na potrzeby wnioskodawcy wiązałoby się z koniecznością poniesienia znacznych ciężarów, zwłaszcza organizacyjnych, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do dezorganizacji pracy właściwej komórki i uniemożliwiałoby terminowe wykonanie pozostałych zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ I instancji.
W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie powyższych czynności doprowadziłoby do powstania nowej jakościowo i ilościowo informacji – będącej informacją przetworzoną – to jest wytworzoną według zakreślonych przez wnioskodawcę indywidualnych kryteriów, której pozyskanie wymagałoby zaangażowania znacznych sił i środków, kosztem ograniczenia wykonania podstawowych zadań adresata żądania.
Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] powołując się na doktrynę podkreślił, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. W niniejszej sprawie zatem organ I instancji obowiązany był ocenić, czy udostępnienie informacji żądanych we wniosku byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie stanowi konsekwencję podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu. Ma to stanowić ochronę podmiotów obowiązanych do udostepnienia informacji publicznej przez koniecznością reorganizacji ich komórek organizacyjnych, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych.
W ocenie organu odwoławczego udostępnienie informacji publicznej w formie przetworzonej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawi brak jest jakichkolwiek przesłanek, z których wynikałoby, że uzyskanie danych przez wnioskodawcę stwarza realną możliwość wykorzystania ich dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Nie bez znaczenia dla oceny istnienia szczególnego interesu publicznego jest okoliczność że skarżący jest osobą pozbawioną wolności. Istnieją zatem uzasadnione podstawy aby sądzić, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji ma służyć wyłącznie w celu wykorzystania ich do sformułowania określonych roszczeń procesowych. Powyższe nie jest jednak wystarczające do przyjęcia, że zachodzą przesłanki uzasadniające udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.
Decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. stała się przedmiotem skargi D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 ust. 4 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna.
W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż w ocenie Sadu rozpoznającego sprawę, wniosek inicjujący postępowanie dotyczył informacji publicznej. Także organ, do którego wniosek strony został skierowany, był podmiotem zobowiązanym – w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej. Powyższe okoliczności nie były też nigdy kwestionowane przez strony w trakcie trwania niniejszego postępowania. Z punktu widzenia powyższych okoliczności, jak też z punktu widzenia trybu postępowania oznaczonego w w/powołanym akcie prawnym, adresat wniosku postąpił co do zasady prawidłowo wydając decyzję w sytuacji, gdy uznał że nie może udostępnić żądanej informacji.
Przechodząc zaś już do istoty sprawy, to w niniejszym postępowaniu sprowadzała się ona do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 2019 r., poz. 1429 ze zm.).
Generalną zasadą wyrażoną w w/powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art. 2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji.
Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt. 1 przedmiotowej ustawy stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążać może jedynie wnioskodawcę, bowiem tylko on posiada wiedzę na temat tego, jak zechce wykorzystać zdobytą informację. Kluczowe zaś znaczenie dla oceny istnienia szczególnie istotnego interesu w udostępnieniu danej informacji ma sposób, w jaki wnioskodawca zamierza spożytkować otrzymaną informację, oraz to, jakie skutki może w ten sposób osiągnąć.
Wyjaśnić również należało, że ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej.
W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa Sadów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 października 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".
W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09 stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania".
Z wnioskami zawartymi w w/powołanych orzeczeniach tut, Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.
Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z oświadczenia organu, nie posiadał on gotowej - wytworzonej informacji będącej dokładną odpowiedzią na wniosek strony. Informacja ta nie była bowiem dostępna wprost z żadnych zestawień prowadzonych przez organ. Nadto – jak trafnie wywiódł pytany podmiot - znaczny okres czasu, jakiego dotyczył wniosek (blisko 9 lat), jak też konieczność analizy dużej liczby dokumentów, w sposób oczywisty świadczyło o tym, że w celu rozpoznania wniosku organ byłby zmuszony ponieść dodatkowe koszty oraz zaangażować dodatkową pracę urzędników. Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając w sposób wyodrębniony informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc w efekcie tego informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej. Dodatkowe działania organu konieczne do przedsięwzięcia w celu wytworzenia żądanej informacji, wiązałyby się zaś z możliwością destabilizacji pracy pytanego podmiotu.
W tym więc zakresie tut. Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku, jest zakresem szerokim. Działania organu przy przygotowywaniu odpowiedzi na pytania, nie ograniczałyby się tylko i wyłącznie do skserowania czy skanowania posiadanych przez organ dokumentów. W pierwszej kolejności adresat żądania musiałby dokonać analizy ok. 644 akt sądowych celem wyodrębnienia spośród nich tych spraw, które spełniałyby warunki określone przez Wnioskodawcę, tj. m.in. czy postępowanie zakończyło się wyrokiem, czy prawomocność orzeczenia nastąpiła w okresie od 2010 r. do kwietnia 2019 r. W dalszej kolejności organ musiałby dokonać anonimizacji spełniającej w/w kryteria orzeczeń z uzasadnieniami celem ich udostępnienia.
Nie sposób także pominąć faktu, że wskazana przez organ I instancji liczba spraw podlegających szczegółowej weryfikacji obejmuje wyłącznie sprawy, które zostały zarejestrowane w systemie biurowości elektronicznej (po 1 stycznia 2012 r.). W konsekwencji aby w sposób prawidłowy zrealizować wniosek D. P. organ I instancji musiałby ponadto dokonać przeglądu repertoriów i skorowidzów prowadzonych w okresie od 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. wyłącznie w formie papierowej. W konsekwencji zatem, pomijając już nawet dodatkowy nakład pracy do wykonania, w efekcie analizy papierowych repertoriów i skorowidzów mogłaby zwiększyć liczba koniecznych do udostępnienia wyroków z uzasadnieniami.
Reasumując podkreślić należy, iż dopiero wykonanie powyższych działań (o charakterze także analitycznym) przez organ doprowadzić by mogło do uzyskania odpowiedzi na zadane pytania. Tut. Sąd nie ma więc żadnych wątpliwości, że organ prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia bowiem zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, ze efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku (organ nie posiadał bowiem wyodrębnionych wyroków kwalifikowanych według kryteriów oznaczonych we wniosku).
Na marginesie podkreślić należało, że w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenia ma sfera faktów. Istotne jest więc jedynie to, czy organ w chwili otrzymania wniosku, posiadał wyodrębnione dane stanowiące odpowiedź na zadane pytania. Badaniu nie podlegała zaś kwestia tego w jaki sposób, lub ewentualnie czy poprawnie, organ archiwizuje posiadane dane i czy powinien mieć wyszczególnione określone informacje. W sytuacji więc, gdy organ oświadczył stronie, że nie posiada gotowych do udostępnienia danych objętych wnioskiem, problematyka prawidłowości przechowywania danych przez organ, pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Dodatkowo wyjaśnienia wymagało też to, że ustawodawca tworząc przepisy regulujące zasady działania Sądów administracyjnych, nie wyposażył ich w stosowne instrumentarium procesowe umożliwiające prowadzenie postępowania dowodowego i ewentualną weryfikację prawdziwości oświadczeń składanych przez strony postępowania. Stąd tut. Sąd zmuszony był bazować na oświadczeniu organu, iż nie posiada on gotowej informacji objętej żądaniem strony. Powyższego twierdzenia organu nie zdyskredytowała także skarżący.
W świetle powyższego, gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji, zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawi się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca nie uczynił zadość powyższemu zobowiązaniu, organowi nie pozostawała inna możliwość jak tylko wydanie decyzji odmawiającej udzielenia spornej informacji. Strona wnioskująca nie odpowiedziała bowiem nawet na wezwanie organu i nie podała tego, jak dokładnie zamierza wykorzystać otrzymane informacje. Nie wykazała więc także tego, aby posiadając żądane dane chciała, czy też chociaż była w stanie podjąć działania mogące realnie wpłynąć na funkcjonowanie określonych instytucji Państwa. Nie wykazała także tego, czy posiada realne możliwości wpłynięcia na poprawę działania organu.
W orzecznictwie i doktrynie utrwalił się zaś pogląd, że owo realne wpływanie na poprawę działania organów Państwa powinno mieć charakter bezpośredni. Przyjmuje się bowiem, iż tylko ów bezpośredni wpływ, może być oceniany jako realny, tj. dający co najmniej duże szanse na poprawę określonej sytuacji. Skarżący, na posiadanie takiego bezpośredniego sposobu wpływania nie powołuje się.
Na marginesie podnieść należało, iż w realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo wywiódł, że za udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tej konkluzji nie mógł zaś uzasadnić w sposób jeszcze bardziej szczegółowy, gdyż takiej możliwości pozbawiła organ sama strona, skoro nie odpowiedziała na wezwanie do wykazania omawianego interesu publicznego. Wnioskodawca nie wskazał tego, jak zamierza wykorzystać zdobytą informację, ani tego w jaki sposób ma się ona w jego ocenie przełożyć na interes publiczny. Nie znając dokładnych zamierzeń strony (wobec ich nieujawnienia przez stronę) organ nie posiadał materiału dowodowego, który mógłby dodatkowo poddać badaniu. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości skutecznego zarzucania organowi, że nie zbadał dowodów, których strona nie dostarczyła organowi.
W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sad Administracyjny w [...] orzekł jak w wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).