Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia D. P. informacji publicznej.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r D.P. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie mu wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami od 2002 r. "jakie były przedstawiane dla sądów okręgowych podległych Apelacji [...] oraz samego Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział [...] przeciwko Skarb Państwa - Zakłady Karne, Areszty Śledcze, Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej, Sądy Okręgowe Wydział Penitencjarny".
W związku z wpływem powyższego wniosku, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, że zawarte w nim żądanie udzielenia informacji publicznej dotyczy około 600 orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...], których udostępnienie wymagałoby ich wcześniejszej anonimizacji. Zakres wnioskowanej informacji oraz czynności niezbędne do jej przygotowania powodują, że jest ona informacją przetworzoną, która zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podlega udostępnieniu jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego organ I instancji wezwał D.P. do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej.
W odpowiedzi na powyższe pismo D. P. w piśmie z [...] maja 2019 r. stwierdził, że ma prawo do zapoznania się w pełni działalnością Sądu, która oznacza zapoznanie się z jego wyrokami i uzasadnieniami. Gdyby nawet uznać, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej to jest oczywisty jego interes publiczny - obywatelska kontrola orzecznictwa Sądu Apelacyjnego i podległych mu sądów okręgowych, mająca na celu stwierdzenie bądź wykluczenie potencjalnych nieprawidłowości w stosowaniu prawa materialnego, procesowego bądź ustalaniu stanu faktycznego. Jednocześnie zaznaczył, że organ może zgodnie z u.d.i.p. przedłużyć termin do realizacji jego wniosku do 2 miesięcy od otrzymania jego pisma, czego on nie będzie kwestionował.
Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1u.d.i.p., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek D. P. dotyczy informacji przetworzonej, która podlega udostępnieniu jedynie w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi natomiast na fakt, że wnioskodawca nie posiada interesu uzasadniającego udostępnienie mu informacji o charakterze przetworzonym, koniecznym było wydanie decyzji administracyjnej
Organ wyjaśnił, że wnioskowana informacja dotyczy około 600 orzeczeń sądowych (kliku stronicowych), których udostępnienie w trybie u.d.i.p. wiązałoby się z koniecznością ich wcześniejszej anonimizacji. Zważywszy na ww. liczbę orzeczeń, czynności te byłyby czasochłonne oraz angażowałyby więcej niż jednego pracownika Sądu. Organ zaznaczył jednocześnie, że wykorzystywany program komputerowy nie pozwala na automatyczne zanonimizowanie zbiorczo wszystkich orzeczeń, zaś komputerowa anonimizacja jest możliwa jedynie odrębnie dla każdej sprawy. W tej sytuacji pracownik musiałby każdorazowo w konkretnej sprawie wykonać odpowiednie czynności w systemie, celem przeprowadzenia przez program wstępnej anonimizacji poszczególnego orzeczenia.
Ponadto, skorzystanie z powyższego systemu nie daje gwarancji przeprowadzenia bezbłędnej anonimizacji. Biorąc pod uwagę charakter danych osobowych zawartych w orzeczeniach przeciwko wskazanym we wniosku instytucjom oraz potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych (w tym również odszkodowawcze), analiza wszystkich danych zawartych w żądanych wyrokach, musiałaby zostać przeprowadzona w sposób dokładny i staranny, do czego niezbędny jest znaczny wkład intelektualny.
Mając zatem na uwadze zakres pracy niezbędnej do przygotowania wnioskowanej informacji oraz liczbę spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej, realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez wnioskodawcę, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Apelacyjnego w [...], narażając go na powstanie zaległości w załatwianiu spraw bieżących.
Wobec powyższego należy uznać, że przedmiotowa informacja ma charakter przetworzony.
Wobec natomiast braku informacji o działalności wnioskodawcy dla szerszej grupy osób, służącej społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, należy uznać, że udostępnienie żądanej informacji służyłoby jedynie realizacji jego prywatnego interesu. Zdaniem organu brak jest podstaw by przyjąć, że D. P. posiada realną możliwość wykorzystania żądanej informacji w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Ministra Sprawiedliwości D. P. zarzucił, że decyzja ta narusza przepisy u.d.i.p.
Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji, powołując się na stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podniósł, że żądane dokumenty nie mogą zostać przekazane w sposób prosty. Organ musiałby bowiem podjąć czynności zmierzające do usunięcia prawnie chronionych danych z około 600 orzeczeń, przy czym każde z nich liczy od kilku do kilkunastu stronnic. W tym celu konieczne byłoby zaangażowanie znacznej liczby osób i środków, co prowadziłoby do zakłócenia normalnego toku działania Sądu i utrudniłoby wykonywanie jego zadań.
Organ odwoławczy wskazał jednoczenie na zasadzie analogii, iż jest mu widome z urzędu, że anonimizacja orzeczeń w Sądzie Apelacyjnym w [...] odbywa się wedle ściśle określonych zasad ustalonych w załączniku nr 1 pt. "Reguły anonimizacji. Wersja z dnia [...] lipca 2012 r." do zarządzenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie utworzenia i funkcjonowania internetowego Portalu Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...]. Zgodnie z tym dokumentem, anonimizacja jest to proces przetwarzania treści w taki sposób, aby uniemożliwić identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych. Proces anonimizacji jest swoistym kompromisem między udostępnianiem informacji w celu ich upublicznienia, a potrzebą przestrzegania obowiązujących norm prawnych gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości.
Minister przedstawił szczegółowo jak przebiega proces anonimizacji w świetle uregulowań zawartych w załączniku do ww. zarządzenia Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...]. W konkluzji stwierdził, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, gdyż w sprawie istotnie musiałoby dojść do przetworzenia informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowiska organu odwoławczego nie może natomiast zmienić fakt, że na potrzeby funkcjonowania Internetowego Portalu Orzeczeń pracownicy Sądu poddają anonimizacji wiele innych rodzajów orzeczeń. Pamiętać bowiem należy, że praca ta odbywa się sukcesywnie, w miarę wydawania kolejnych orzeczeń sądowych, a przede wszystkich, że służy ona szeroko rozumianemu dobru publicznemu i ma szeroki walor edukacyjny.
Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaznaczył jednocześnie, że w toku postępowania przed organem I instancji, mimo wezwania, odwołujący nie wskazał powodów, dla których przetworzenie informacji publicznej, której się domaga byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przypomniał w związku z tym, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją moc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt l OSK 2111/13).
Podkreślił, że odwołujący konsekwentnie akcentuje własne prawo (i potrzebę) do posiadania żądanych informacji. Wzywany zaś do wskazania szczególnego interesu publicznego, koncentruje się na zwalczaniu stanowiska organów i odmawia wskazania, w jakim celu potrzebne są mu wnioskowane dokumenty, a także w jaki sposób zamierza je wykorzystać dla dobra ogółu. Nie wykorzystuje zatem szansy na przekonanie organów poszczególnych instancji, że poniesienie znacznych nakładów na sporządzenie oczekiwanej informacji będzie służyło ważnemu celowi publicznemu i skorzysta z tego więcej osób, niż tylko sam zainteresowany.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, D. P. stwierdził, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r., stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, D. P. stwierdził, że o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji świadczy absurdalna teza, że o przetworzonym charakterze informacji stanowi duża ilość wyroków mających podlegać anonimizacji, bez wykazania, czy żądana informacja zostałaby udostępniona, gdyby skarżący wystąpił z większą ilością wniosków, ale w sumie obejmujących tę samą liczbę orzeczeń. Skarżący podniósł, że analiza stanowiska Ministra ujawnia istotne problemy w Sądach Apelacyjnych w [...] i [...], takie jak: brak bieżącej anonimizacji wyroków, dowolność wyboru wyroków dopuszczonych do upublicznienia, zatajenie pracy najważniejszego organu w państwie, próbę obejścia ustawy o dostępie do informacji publicznej problemami niebędącymi przesłankami mogącymi skutecznie merytorycznie uzasadnić odmowę dostępu do informacji. Skarżący wyjaśnił także, że działa w interesie obywatelskim zapobiegając utajnianiu treści wyroków i brakom bazy orzeczeń.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. skarżący poinformował, że Sąd Okręgowy w [...] udostępnił mu w trybie dostępu do informacji publicznej 2380 zanonimizowanych orzeczeń, których przygotowanie zajęło mu 2miesiące, wskazując tym samym na zasadność jego skargi w niniejszej sprawie.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący zarzucił, że wszystkie organy stosują tę samą technikę, mającą na celu odmowę udostępnienia informacji publicznej, a polegającą na zamianie informacji prostej, której zakres jest obszerny, w przetworzoną. W ocenie skarżącego czasochłonność odnajdywania żądanej informacji, czy jej podporządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji, ale o jej przekształceniu. Natomiast anonimizacja orzeczeń jest czynnością techniczną.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. zatytułowanym "skarga" wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego, zarzucił organowi:
- 1) naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne przyjęcie, że ilość żądanej informacji wpływa na przyjęcie, że informacja ta jest klasyfikowana jako informacja wymagająca przetworzenia - tj. informacja przetworzona w przypadku, gdy organ dysponuje już taką informacja przetworzoną w zakresie zgodnym z wnioskiem – przyjęcie kryteriów ocennych nieznanych ustawie pozwalające nieuzasadnione przyjęcie, że ilość żądana informacji żądanych przez wnioskodawcę wpływa na to, że informacja żądana przez wnioskodawcę może być klasyfikowana jako informacja przetworzona, podczas gdy kryterium takie nie wynika z ustawy i powoływanie się na nie i określanie tego jako decydującego dla klasyfikowania informacji jako przetworzonej albo nieprzetworzonej jest wbrew przepisom ustawowym,
- – autorytarne przyznanie sobie uprawnienia do decydowania o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadku gdy organ uzna, że informacja której żąda obywatel byłaby nadmierna ilościowo, podczas gdy zasadą wynikającą z u.d.i.p. jest, że informacja publiczna jest wnioskodawcy udostępniana.
- 2) naruszenie art 13 ust. 2 u.d.i.p., przez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku,
- 3) naruszenia art. 5 ust. 3 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie, gdyż nie można z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administarcyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji,
- 4) naruszenie art. 2 Konstytucji dotyczącego praworządności poprzez nieuprawnione stosowanie w sposób rozszerzający przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej i w konsekwencji doprowadzenia do sytuacji, w której obywatel zostaje pozbawiony prawa do informacji,
- 5) naruszenie zakazu dyskryminacji w sytuacji, gdy osobę pozbawioną wolności pozbawia się prawa do informacji tj. nie ma ona prawa do informacji (w tym szczególności prawa do informacji publicznej i prawa) w takim zakresie i w takim stopniu w jakim prawo to przysługuje osobom niepozbawionym wolności, mimo, że żadne prawo nie różnicuje pod tym względem,
- 6) naruszenie art. 5 dyrektywy 2003/98/WE o ponownym wykorzystaniu dokumentów w sytuacji, gdy dokumenty żądane przez wnioskodawcę są już zanonimizowane w znacznym albo całym zakresie określonym wnioskiem,
- 7) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,
- 8) naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a. przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia tj. określenie, czy na dzień złożenia wniosku orzeczenia cywilnych Sądów Okręgowych w apelacji [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] w zakresie objętym wnioskiem istniały bądź, czy istniały w przeważającym zakresie.
Z uwagi na ww. zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów materialnych i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wydanie decyzji w takim kształcie oraz uchylenie decyzji organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że dla sprawy ważne jest wyjaśnienie, czy proces anonimizacji orzeczeń (czyli obowiązek, który wynika z przepisów zarówno polskich jak i europejskich) mieści się w pojęciu przetworzenia informacji.
Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że Sąd nie uznał, by anonimizacja była przetworzeniem informacji dla celów regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej, a po wtóre, że informacja przetworzona to informacja, która nie istnieje w momencie składania wniosku. A contrario zaś, jeśli informacja, o którą występuje wnioskodawca istnieje już w momencie, w którym kieruje wniosek do organu, to choćby uprzednio wymagała określonego nakładu pracy tj. czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, a więc była informacją przetworzoną, to dla potrzeb takiego następczego wniosku już taką informacją przetworzoną nie jest. Pełnomocnik skarżącego podkreślił zatem, że jeśli anonimizacja nie jest przetworzeniem informacji, to organ nieprawidłowo przyjmuje, że w tej określonej sytuacji ma miejsce wyłączenie określone w art. 3 ust. 1 u.d.i.p i zupełnie niezasadnie żąda od wnioskodawcy potwierdzenia informacji, że ten działa w zakresie realizacji interesu publicznego.
Pełnomocnik skarżącego wskazał też, że u.d.i.p. w art. 13 ust. 2 przewiduje specjalny tryb podejmowany w przypadku, gdy organ nie jest wstanie zmieścić się w 14 dniowym okresie na udzielenie informacji publicznej, wyznaczając termin nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ustawa nie przewiduje natomiast by organ autorytarnie decydował, że żądana informacja jest tego rodzaju, że przekracza możliwości organizacyjne i administracyjne danego organu wobec czego, by informację, której domaga się skarżący ze względu na obszerność informacji należałoby zakwalifikować jako przetworzoną.
Pełnomocnik skarżącego zaznaczył jednocześnie, posiłkując się materiałem złożonym przez skarżącego, że tego typu zastrzeżeń nie mają inne organy tej samej rangi, które na takie okoliczności się nie powołują, realizując wniosek skarżącego i nadsyłając mu żądne informacje.
Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że skarżący nie wskazał formy, w jakiej informacja ma mu być przekazana. Oznacza to, że organ, udostępniając informację, może wydać informację zarówno w formie tradycyjnej - papierowej lub elektronicznej tj. zapisaną na nośniku informatycznym typu płyta CD, DVD. W takim przypadku, zdaniem pełnomocnika skarżącego, po stronie organu odpadają czynności związane z kopiowaniem, kserowaniem, czy drukowaniem poszczególnych materiałów, natomiast sama kwerenda dotycząca wyboru treści objętych zakresem wniosku z bazy danych Portalu Orzeczeń Sądowych dokonana przez wykwalifikowanego pracownika nie powinna trwać dłużej niż kilka lub kilkanaście sekund.
Wobec tego twierdzenia o nadzwyczajnej czasochłonności udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz o nadzwyczajnym zaangażowaniu pracowników i uniemożliwianiu realizacji pracy Sądu, w ocenie pełnomocnika skarżącego, są przesadne i niezrozumiałe, tym bardziej, że wbrew temu, co zostało wskazane w obu decyzjach, udostępnianie informacji publicznej mieści się w zakresie zadań realizowanych przez sądy.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił również Ministrowi Sprawiedliwości, że niewłaściwie interpretuje przepisy ustawy, w szczególności art. 3 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie ciężaru udowodnienia przez skarżącego jego działania w celu istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i rozważania te muszą znaleźć się w decyzji wydanej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że art. 5 ust. 3 u.d.i.p. ustanawia dodatkowe gwarancje jawności postępowań toczących się przed organami państwa, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Skoro przepis ten wprowadza zakaz ograniczenia dostępu do informacji publicznej w ww. zakresie, a zakres wniosku skarżącego jest zbieżny z zakresem ww. normy (żądanie informacji z wyników postępowań sądowych tj. toczących się przed organami państwa, w których to stroną są właśnie inne władze publiczne), to ograniczenia wynikające z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. nie powinny być w tej konkretnej sprawie stosowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D. P. zasługuje na uwzględnienie.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez skarżącego informacja w postaci "wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami od 2002 r. jakie były przedstawiane dla sądów okręgowych podległych Apelacji [...] oraz samego Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział Cywilny przeciwko Skarb Państwa - Zakłady Karne, Areszty Śledcze, Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej, Sądy Okręgowe Wydział Penitencjarny", ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał D. P., tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.
Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).
W świetle powyższych uwag uzasadnione są w ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, aby doszło do ustalenia w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na stwierdzenie, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.
Z akt sprawy wynika, iż na etapie rozpoznawania wniosku D. P. Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] podjął czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie ilu wyroków dotyczy wniosek skarżącego. W tym celu zwrócił się o przedstawienie stosownych danych do dwóch Wydziałów Cywilnych funkcjonujących w strukturze organizacyjnej Sądu Apelacyjnego w [...]. W odpowiedzi na to zapytanie Wydział [...] Cywilny udzielił informacji, że w okresie od 2002 r. wydano 288 orzeczeń będących przedmiotem zainteresowania skarżącego. Natomiast Wydział [...] Cywilny poinformował, że zapadło 325 orzeczeń w sprawach przeciwko wskazanym we wniosku instytucjom, z tego w 76 orzeczeniach nie zostały sporządzone uzasadnienia, co daje 249 wyroków z uzasadnieniami. Ponadto, że z częścią orzeczeń wnioskujący może zapoznać się przez Portal Orzeczeń.
Opierając się na powyższych ustaleniach Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] wydał decyzję odmowną, w której stwierdził, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, gdyż dotyczy około 600 orzeczeń sądowych (kliku stronicowych), których udostępnienie w trybie u.d.i.p. wiązałoby się z koniecznością ich wcześniejszej anonimizacji, co jest procesem bardzo czasochłonnym. Mając zatem na uwadze zakres pracy niezbędnej do przygotowania wnioskowanej informacji oraz liczbę spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne, których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej, realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez wnioskodawcę, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Apelacyjnego w [...], narażając go na powstanie zaległości w załatwianiu spraw bieżących.
Powyższa argumentacja została podtrzymana w zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości, w której dodatkowo przedstawiono szczegółowo przebieg procesu anonimizacji orzeczeń.
Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] przed wydaniem decyzji odmownej nie dokonał jednak jakichkolwiek ustaleń na okoliczność, ile z orzeczeń wnioskowanych przez skarżącego jest już faktycznie zanonimizowanych i dostępnych w Internetowym Portalu Orzeczeń.
Sądowi wiadome jest z urzędu, że Internetowy Portal Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w [...] został utworzony zarządzeniem Nr [...]. Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 tego zarządzenia publikacji w Portalu Orzeczeń podlegają wszystkie orzeczenia z uzasadnieniami wydane w Sądzie Apelacyjnym w [...], z wyjątkiem orzeczeń kończących postępowanie w danej instancji, wydanych w określonych kategoriach spraw wymienionych w punktach od 1 do 10. Wnioskowane przez skarżącego orzeczenia nie należą do kategorii orzeczeń podlegających wyłączeniu z publikacji w Portalu Orzeczeń. W związku z powyższym niewątpliwie przynajmniej część z orzeczeń objętych wnioskiem skarżącego jest już zanonimizowana i dostępna w Internetowym Portalu Orzeczeń, co potwierdza także treść odpowiedzi udzielonej Prezesowi Sądu Apelacyjnego w [...]przez Wydział [...] tego Sądu.
Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Orzekające w niniejszej sprawie organy nie dopełniły powyższych obowiązków. Nie dokonały bowiem niezbędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, że wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego.
Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając, że organy nie ustaliły w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, gdyż nie określono ile orzeczeń wraz z uzasadnieniami musiałoby zostać poddanych faktycznie procesowi anonimizacji na potrzeby realizacji wniosku skarżącego. Powyższe zaniechanie w sposób istotny narusza regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec braku rozważań organów obu instancji w przedmiotowym zakresie, dokonana w zaskarżonych decyzjach ocena, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, nie poddawała się kontroli Sądu.
W tym stanie rzeczy za trafny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Wskazać w tym zakresie należy, iż prawidłowa realizacja art. 7 K.p.a. wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 K.p.a., bowiem zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie. Organy nie wyjaśniły w sposób właściwy z jakich przyczyn uznały, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii miało natomiast charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechania organów obu instancji w tym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] zobowiązany będzie do ustalenia i szczegółowego wyjaśnienia, ile z orzeczeń wnioskowanych przez skarżącego jest aktualnie dostępnych w wersji zanonimizowanej w Internetowym Portalu Orzeczeń oraz ile orzeczeń musiałoby zostać poddanych procesowi anonimizacji na potrzeby realizacji wniosku skarżącego, przed ich udostępnieniem. Ponadto, w ilu z orzeczeń, które musiałoby zostać poddane procesowi anonimizacji są sporządzone uzasadnienia. Dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia organ winien ponownie ocenić, czy podjęte czynności i sposób postępowania z wnioskowaną informacją publiczną skutkuje uznaniem, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej.
W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.