Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpatrzeniu wniosku E. S. (dalej: "skarżąca"), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: 3 lipca 2017 r.) skarżąca wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w latach 1975 - 1983 pracowała w Komendzie Rejonowej Milicji Obywatelskiej w G. w charakterze sekretarki-maszynistki. W 1983 r. została zmuszona do odejścia ze służby ze względu na wcześniejsze ukaranie dyscyplinarne jej męża, który pracował w tej samej komendzie. W 1988 r. skarżącej zaproponowano powrót do służby i pracę w biurze paszportowym. Wynikało to z braku etatów milicyjnych. Skarżąca podkreśliła, że nie odbyła w tym okresie żadnego przeszkolenia w Służbie Bezpieczeństwa, lecz wykonywała wyłącznie czynności związane z przyjmowaniem wniosków i wydawaniem paszportów. W 1990 r. skarżąca objęła stanowisko specjalisty ds. kadr i szkolenia w Komendzie Powiatowej Policji w G., gdzie pracowała do czasu przejścia na emeryturę w 2006 r. Zdaniem skarżącej, pełniona przez nią służba w strukturach Służby Bezpieczeństwa przed 31 lipca 1990 r. ma charakter krótkotrwały.
W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Policji [...] listopada 2006 r. Nabyła prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury.
Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa od [...] maja 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 2 lata i 3 miesiące. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 27 lat i 10 dni.
Z kopii akt osobowych o sygn.[...], przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Według opinii Komendanta Głównego Policji, skarżąca w okresie służby rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych; nie były również prowadzone wobec skarżącej postępowania karne czy karno-skarbowe. Brak jest też dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
W dalszej części zaskarżonej decyzji Minister zaznaczył, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Są to w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, jednakże organ musi także dokonać weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Dopiero w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".
Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej.
Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Minister wskazał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zwrócił uwagę, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność służby po 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem obok dwóch ww. przesłanek znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek". Wedle organu, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że okres 2 lat i 3 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Odnosząc się do drugiej przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ wskazał, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W tym zakresie Minister powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji. Zwrócił jednak uwagę na brak dowodów pełnienia tej służby z narażeniem zdrowia i życia. Jak zaznaczył organ, służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy rodzaj realizowanych czynności służbowych zdaje się wskazywać, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie związane ze służbą wystarcza do stwierdzenia, że służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", ponieważ z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.
Charakter zadań realizowanych przez skarżącą podczas służby w Policji oraz wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być ocenione jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Reasumując, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie oraz uznanie uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości wynikającej z art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżąca podniosła, że pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 3 miesięcy, tj. 27 miesięcy, co stanowi 8,33% całkowitego okresu jej służby wynoszącego 27 lat i 10 dni, tj. 324 miesiące. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi pominięcie pracy na etacie cywilnym, jaki zaproponowano jej po nabyciu uprawnień emerytalnych. W sumie skarżąca przepracowała ok. 36 lat, co obniża współczynnik procentowy do 6,33%. Świadczy to o jej sumienności, rzetelności i dokładności wykonywania obowiązków służbowych. Skarżąca nie zgodziła się z oceną Ministra w kontekście przesłanki krótkotrwałości.
Wytknęła również organowi pominięcie okoliczności zatrudnienia jej w biurze paszportowym (była to bowiem rekompensata za przymuszenie jej do zwolnienia w stanie wojennym w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w G., gdzie pracowała jako sekretarka-maszynistka), a także rodzaju wykonywanej pracy w referacie paszportów (przyjmowanie wniosków i wydawanie dokumentów paszportowych, czyli wykonywanie czynności administracyjnych), bez specjalistycznych przeszkoleń w zakresie pracy w Służbie Bezpieczeństwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.
Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W niniejszej sprawie Minister uznał, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, trwająca 2 lata i 3 miesiące nie była krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stanowisko to Sąd uznaje za nieprawidłowe i nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, okres 2 lat i 3 miesięcy służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 27 lata i 10 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, iż krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niewiele ponad 2 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącej.
W aspekcie przesłanki rzetelności, zaakcentować należy, iż przepis art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym formułuje warunek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., podnosząc, że ma ono miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca nie wymaga, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. należy rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w ww. przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Tym samym brzmienie omawianego przepisu nie zawęża rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia.
Zdaniem Sądu, nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie - vide Słownik współczesnego języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 1999, tom 2, s. 285. Do stwierdzenia rzetelności wykonywania zadań i obowiązków wystarcza brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak kary dyscyplinarne bądź inne formy dezaprobaty. Nie jest nawet konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania.
Natomiast wyrażając opinię, że niniejsza sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", Minister nie odniósł się do realiów przedmiotowej sprawy, a jedynie ogólnie wyjaśnił rozumienie tego zwrotu. Ponadto Sąd nie aprobuje stanowiska organu, zgodnie z którym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, co miałoby oznaczać, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. O szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, a zatem nie tylko wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r. jak np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę, Minister uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister jest zobowiązany uzasadnić swoje stanowisko w aspekcie przesłanki krótkotrwałości, tj. wyjaśnić, dlaczego okres 2 lat i 3 miesięcy służby na rzecz państwa totalitarnego, w stosunku do całkowitego okresu służby, ma albo nie ma charakteru krótkotrwałego. Ponadto Minister rozważy w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" okoliczności podjęcia przez skarżącą służby w Służbie Bezpieczeństwa oraz rodzaj wykonywanych czynności. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby skarżąca nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie w inny sposób.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.