Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2139/19

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. Komendant [...] Policji (zwany dalej: "K[...]P") postanowieniem z [...] maja 2019r. nr [...] odmówił L. C. (zwany dalej: "Skarżącym") wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresach: od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem z 2005r.").

W podstawie prawnej wskazano: art. 217-219 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., zwany dalej: "k.p.a.") w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarne, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288 ze zm., zwana dalej: "u.z.e.f.") oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r., poz. 2373, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2018r.").

W uzasadnieniu K[...]P wskazał, że analiza akt osobowych Skarżącego wykazała, że pełnił On służbę w Policji od [...] lutego 1994r. do [...] lutego 2019r. i w okresie tym zajmował kolejno stanowiska: - [...].01.2005r. - referenta Zespołu [...] Wydziału [...] Zarządu [...] CBŚ KGP; - [...].11.2005r. - referenta Wydziału [...] Zarządu [...] CBS KGP; - [...].09.2006r. - detektywa Wydziału [...] CBŚ KGP; - [...].05.2007r. - specjalisty Wydziału [...] CBŚ KGP; - [...].07.2011r. - kierownika Sekcji [...] K[...]P.

Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018r., zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika, że zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji, na żądanie funkcjonariusza.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. emeryturą podwyższa sią o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13 wskazał, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika, że przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności § 4 pkt pkt 1 ww. rozporządzenia było przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 6 u.z.e.f. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionował określenia kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia jako takiego, ale stwierdził, że określenie takie byłoby prawidłowe, jeżeli znalazłoby sią w art. 15 u.z.e.f. Dopóki nie zostaną podjęte kroki legislacyjne, czy w kierunku zmiany ustawy, czy rozporządzenia, pozostaje praktyka, która wymaga wydawania zaświadczeń w przedmiocie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W każdym przypadku należy badać, czy policjant pełnił służbą w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. "Szczególnie" oznaczać musi pewną wyjątkowość sytuacji, w której życie i zdrowie policjanta jest zagrożone bardziej, niż w przypadku wykonywania codziennych czynności przewidzianych zakresem obowiązków. Nie dotyczy to sytuacji opisanych w § 4 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia z 2005r.

Zdaniem K[...]P ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi sią wyłącznie do niekonstytucyjności przekroczenia przez Radą Ministrów upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego". Trybunał stwierdził, że "Zakresowa formuła niekonstytucyjności pozwala organom i sądom administracyjnym stosować § 4 rozporządzenia z 2005 roku zgodnie z konstytucyjnym standardem ochrony praw i wolności". K[...]P, uwzględniając ww. wyrok stwierdził, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. winien być traktowany, jak przepis odnoszący sią do podejmowanych przez policjanta: czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, co najmniej 6 razy w ciągu roku, w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta.

Zagrożenie musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o sytuacje z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wa 892/13). Warunków tych nie spełniają wszystkie czynności wykonywane przez funkcjonariuszy w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji, a jedynie czynności stwarzające realne niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia występujące przy podejmowaniu konkretnego działania, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r.

Wykonywanie codziennych czynności, takich jak: patrolowanie, podejmowanie interwencji, legitymowanie, zatrzymywanie podejrzanych, doprowadzanie podejrzanych do sądu, wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo- śledczych nie będzie mogło zostać uznane, a priori, za uprawniające do podwyższenia emerytury o 0,5%. Policjant, zgodnie z rotą ślubowania (art. 27 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji, zwana dalej: "u.P."), ślubuje strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia, zaś warunki o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 3 u.z.e.f. mają mieć charakter szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu, nie zaś charakter zwykłych warunków służby wynikających z roty ślubowania oraz specyfiki służby w Policji.

Sformułowanie użyte w art, 218 § 1 k.p.a. "dane znajdujące się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegająca się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Gdy w posiadaniu organu administracji nie znajdują się dane potwierdzające fakty lub stan prawny, których zaświadczenie ma dotyczyć, wynikające w szczególności z prowadzonych przez ten organ rejestrów lub ewidencji, organ nie ma nie tylko obowiązku, ale i uprawnienia do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych faktów lub stanu prawnego i nie może wydać żądanego zaświadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2013r. sygn. akt III SA/Łd 967/12). Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 października 2012r. sygn. akt II SA/Bk 395/12).

Art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, którego zakres będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, ani interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza zaświadczeniem jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie role pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 551/10).

Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

K[...]P wyjaśnił, że akta osobowe Skarżącego nie zawierają dokumentów potwierdzających podejmowanie przez Niego co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Wobec braku w aktach osobowych materiałów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy - na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. i procedury z 22 grudnia 2008r., zatwierdzonej przez K[...]P dotyczącej wydawania zaświadczeń w sprawach o podwyższenie emerytury policyjnej policjantom zwolnionym ze służby w Policji, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego.

Pismem z [...] stycznia 2019r. poinformowano Skarżącego, że jego wniosek zostanie zrealizowany niezwłocznie po zgromadzeniu wszystkich opinii właściwych przełożonych, wydanych w oparciu o przeprowadzone kwerendy materiałów z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Następnie pismami z [...] i 29 kwietnia 2019r. poinformowano o planowanych terminach zakończenia kwerendy. Pismem z [...] stycznia 2019r. zwrócono się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu CBŚP za okres służby Skarżącego w Wydziale [...] CBŚ KGP i w Wydziale [...] CBŚ KGP (od [...] stycznia 2005r. do [...] lipca 2011r.) i ich szczegółową ocenę pod kątem spełnienia warunków z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Następnie pismem z [....] marca 2019r. zwrócono się do Komendanta CBŚP z zapytaniem, na jakim etapie realizacji znajduje się analiza dokumentów będących w posiadaniu CBŚP. Zastępca Komendanta CBŚP w piśmie z [....] marca 2019r. poinformował, że zgodnie z pismem Naczelnika Zarządu [...] CBŚP z [...] marca 2019r. termin zakończenia kwerendy przewidywany jest na [...] marca 2019r. Pismem z [...] kwietnia 2019r., ponownie zwrócono się do Komendanta CBŚP z zapytaniem, na jakim etapie realizacji znajduje się analiza dokumentów będących w posiadaniu CBŚP.

Do Wydziału Kadr K[...]P wpłynęło [...] maja 2019r. pismo Komendanta CBŚP z [...] kwietnia 2019r., do którego załączono: - pismo Naczelnika Zarządu [...] CBŚP z [...] kwietnia 2019r., w którym wskazano dokumenty poddane analizie, znajdujące się w dyspozycji Zarządu [...] CBŚP i Głównego Archiwum Policji. W wyniku analizy ww. dokumentów potwierdzono, że Skarżący w latach 2006 i 2008-2010 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., natomiast Skarżący nie spełnił warunków wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. pełniąc służbę od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. Podczas analizy materiałów uwzględniono ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego i imienne karty czynności wykonywanych Skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2006, 2008-2010, zatwierdzone przez Komendanta CBŚP, z których wynika, że Skarżący wykonywał: 6 czynności w 2006r., 7 czynności w 2008r., 7 czynności w 2009r., 7 czynności w 2010r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r.

Kwerenda materiałów archiwalnych przeprowadzona w CBŚP potwierdziła pełnienie przez Skarżącego służby od [...] stycznia do [...] grudnia 2006r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2010r. w warunkach z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. K[...]P, na tej podstawie, wydał Skarżącemu [...] maja 2019r. zaświadczenie I. dz. [...], w którym potwierdził, że Skarżący od [...] stycznia do [...] grudnia 2006r. i od [...] stycznia 2008r. do [...] grudnia 2010r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Natomiast zarówno analiza akt osobowych Skarżącego, jak też szczegółowa kwerenda materiałów archiwalnych przeprowadzona w CBŚP, zgodnie z żądaniem i na podstawie wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2019r., z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt 12/13, nie ujawniła materiałów potwierdzających pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. oraz od [...] stycznia do [...] lipca 2011r.

Podjęte w sprawie czynności i ustalony w ich wyniku stan faktyczny i prawny dały podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. od [...] stycznia do [...] grudnia 2006r. i od [...] stycznia 2008r. do [...] grudnia 2010r., natomiast nie potwierdziły, że pełnił on służbę w ww. warunkach w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r. i od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. oraz od [...] stycznia do [...] lipca 2011r.

1. 2. Skarżący w zażaleniu z [...] czerwca 2019r. na ww. postanowienie K[...]P zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: "KGP") o: - zlecenie przeprowadzenia ponownej kwerendy materiałów archiwalnych za okres pełnienia służby w Zarządzie [...] CBŚ Komendy Głównej Policji - od [...].01.2005r. – [...].12.2005r. oraz [...].01.2007r. – [...].12.2007r.; - zgodę na wgląd do materiałów przed ostatecznym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy.
2. 3. KGP postanowieniem z [...] lipca2019r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie K[...]P, podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną.

KGP w uzasadnieniu ponownie przytoczył przebieg postępowania wyjaśniającego przed K[...]P i wskazał, że wyniku analizy dokumentów potwierdzono, że Skarżący w latach 2006, 2008-2010 wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., zaś Skarżący od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. nie spełnił warunków z ww. przepisu, gdyż nie podejmował w ciągu roku co najmniej 6 czynności operacyjno-rozpoznawczych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Kwerendę dokumentów przeprowadzono z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13.

W związku z tym Skarżącemu [...] maja 2019r. wydano zaświadczenie potwierdzające, że w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2006r. i od [...] stycznia 2008r. do [...] grudnia 2010r. pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Zaświadczenie doręczono Skarżącemu [...] czerwca 2019r. Prawidłowo K[...]P wydał [...] maja 2019r. postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r., w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r.

KGP pismem z [...] lipca 2019r. poinformował Skarżącego o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym o prawie wglądu do akt postępowania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Pismo doręczono Skarżącemu [...] lipca 2019r., który do dnia wydania postanowienia przez KGP nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

KGP wyjaśnił ponadto, że zarówno z akt osobowych Skarżącego, jak również z żadnej dokumentacji będącej w posiadaniu CBŚP i Głównego Archiwum Policji nie wynika, aby wnioskodawca w trakcie pełnienia służby w CBŚ Komendy Głównej Policji od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [..] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Jednocześnie brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez K[...]P. Przeprowadzone w koniecznym zakresie szczegółowe postępowanie wyjaśniające i zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie Skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zdaniem KGP w stanie faktycznym sprawy należało zastosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, bowiem dopiero od tego dnia materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej danego zaświadczenia. Uwzględniając jednak, że Sądy administracyjne wyrażały także odmienny pogląd, KGP podkreślił, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz, 1373) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. są tożsame. Skoro organy Policji wyczerpały możliwości dowodowe w zakresie ustalenia dokumentów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. - dokonały analizy prowadzonych ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu – postanowiono o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia K[...]P.

KGP za bezprzedmiotowy uznał ponadto zawarty w zażaleniu wniosek Skarżącego o ponowne przeprowadzenie kwerendy materiałów archiwalnych za okres pełnienia służby w Zarządzie [...] CBŚ Komendy Głównej Policji w ww. okresach oraz podkreślił, że K[...]P przeprowadził postępowanie wyjaśniające przez zwrócenie się do Komendanta CBŚP o dokonanie kwerendy posiadanych materiałów, w zakresie wskazanym przez Skarżącego. Z pisma Naczelnika Zarządu [...] CBŚP z [...] kwietnia 2019r. wynika, że analiza dokumentów znajdujących się w dyspozycji Zarządu [...] CBŚP i Głównego Archiwum Policji obejmowała m.in. dokumenty wytworzone w latach 2005, 2007 i 2011, w sprawach wymienionych w tym piśmie. K[...]P dochował zatem należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiału umożliwiającego potwierdzenie okoliczności, o które wnioskował Skarżący. K[...]P, dokonując analizy dostępnej dokumentacji, ustalił bezsprzecznie, że nie zawierała ona informacji, na podstawie których można by było w sposób niebudzący wątpliwości wskazać, że Skarżący w ww. okresach, podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności, o którym mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r.

Zdaniem KGP nie wystarczy wykazać uczestnictwa Skarżącego w kategorii zdarzeń, o których mowa w przepisach. Konieczne jest ustalenie, że uczestnictwo w konkretnym zdarzeniu skutkowało wystąpieniem szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia Skarżącego. Uzasadnienie postanowienia K[...]P o odmowie wydania zaświadczenia odnosi się do wskazania braku wiedzy organu w danym zakresie, a także wyjaśnia przyczynę tego stanu rzeczy. Ocena określonych zdarzeń, w kontekście spełnienia przez nie kryteriów wskazanych w przepisach prawa, należy do wyłącznej kompetencji organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i wynika z analizy dokumentacji poddanej kwerendzie.

Skarżący we wniosku z [...] stycznia 2019r. i w zażaleniu nie wskazuje na konkretne zdarzenia z jego służby z lat 2005, 2007 i 2011, które dotyczyłyby okoliczności wypełniających znamiona zdarzeń wskazanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. ani w postępowaniu nie starał się przybliżyć, czy opisać takich okoliczności. Brak dokumentacji świadczącej o pełnieniu przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury lub brak stosownych informacji w istniejącej i dostępnej dokumentacji nie oznacza, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym w koniecznym zakresie zabrakło należytej rzetelności. Brak takich dokumentów, jak również brak odpowiedniej treści (potwierdzającej określone okoliczności) w analizowanej dokumentacji sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. KGP ocenił, że brak w analizowanej dokumentacji, będącej w dyspozycji jednostki organizacyjnej, treści zgodnej z wolą Skarżącego, nie pozwolił na potwierdzenie pełnienia przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r.

Ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wynikających z ww. przepisu nie może prowadzić do tworzenia faktów czy okoliczności, które nie są w analizowanej dokumentacji zawarte. Zaświadczenie wydawane jest w oparciu o istniejącą dokumentację wskazującą wprost, że służba była pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Za jego pomocą organ stwierdza co mu jest wiadome. Natomiast interpretowanie dokumentacji, która nie zawiera informacji o pełnieniu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu oznaczałoby tworzenie nowych faktów, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok NSA z 9 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 813/16).

KGP stwierdził ponadto, że ustalenie czy dane zdarzenie (czynność służbowa) spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu dokonującego stosowanej kwerendy, który ma bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę. Wnioski takie można formułować wyłącznie w oparciu o treść dokumentacji, a nie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Skoro w dokumentacji nie zawarto informacji o udziale w określonym zdarzeniu Skarżącego, jako uczestnictwie w czynności służbowej szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu, KGP nie jest uprawniony do dowiedzenia przyczyn takiego stanu rzeczy. Nie może zaprzeczyć w sposób niebudzący wątpliwości, by czynność służbowa miała taki charakter i nie może potwierdzić tego faktu, bo nie wynika z analizowanej dokumentacji i nie da się jej wyprowadzić w oparciu o istniejącą treść analizowanych dokumentów.

KGP ocenił, że Skarżący był policjantem właściwie wykonującym swoje obowiązki, wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju czynnościach, również w tych, które zagrażały bądź mogły zagrażać jego życiu lub zdrowiu i w związku z tym, na podstawie posiadanej przez K[...]P dokumentacji, [...] maja 2019r. wydano Skarżącemu zaświadczenie potwierdzające, że w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2006r. i od [...] stycznia 2008r. do [...] grudnia 2010r. wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo- śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

KGP zauważył też, że powołane przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach. "Przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. (por. wyroki WSA w Warszawie z: 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, 11 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 2094/14, 17 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 531/15, 23 lipca 2015r. sygn. akt U SA/Wa 451/15 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Ol 330/15). Prawidłowo ustalono zatem, że brak jest możliwości wydania Skarżącemu zaświadczenia za wnioskowany okres (z wyłączeniem 2006r., 2008r., 2009r., 2010r.).

KGP podkreślił, że z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobie archiwalnym CBŚP i Głównego Archiwum Policji, nie odnaleziono dokumentów świadczących w sposób bezsprzeczny, że Skarżący wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. – w wymiarze określonym w tym przepisie prawa. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyroki NSA z: 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 674/14, 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12; 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 605/12; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1247/16).

Niedopuszczalne jest również ustalenie określonych faktów i konsekwencji z nich wynikających na podstawie charakteru czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie, a zakres prowadzanych przez organ czynności dostosowany jest do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Proste zestawienie analogicznych faktów, także nie byłoby zasadne, bo skutkowałoby przyjęciem wniosku, że zakwalifikowanie danej osoby do określonej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji, w której dokonywane są czynności służbowe określonego rodzaju, umożliwia ustosunkowanie się w sposób właściwy do każdego wniosku wniesionego przez jakąkolwiek osobę pełniącą w niej służbę, a tym samym umożliwia automatyczne uwzględnienie bądź nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy. Tymczasem każdy wniosek musi być rozpoznawany indywidualnie, bowiem wymaga on potwierdzenia określonych faktów, w których uczestniczyła bądź nie uczestniczyła indywidualnie oznaczona osoba.

Analogicznie, nie można przyjąć by czynności tego samego rodzaju automatycznie spełniały kryteria określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Konieczna jest wnikliwa analiza każdego przypadku. Nie istnieje bowiem katalog czynności, które są czynnościami szczególnie zagrażającymi życiu lub zdrowiu. Wyłącznie ocena treści zgromadzonej dokumentacji może dać podstawy do stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, że udział indywidualnie oznaczonej osoby w konkretnej czynności służbowej spełniał kryteria wskazane w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

KGP, odwołując się do orzecznictwa sądowego wskazał, że brak odpowiednich dokumentów wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu ich przechowywania, nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać (por. wyroki: WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14; WSA w Białymstoku z 9 października 2012r. sygn. akt II SA/Bk 395/12). Nie można bowiem domniemywać, że w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne dla wniosku zainteresowanego (por. wyrok WSA w Opolu z 16 czerwca 2016r. sygn. akt II SA/Op 212/115).

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia KGP albo o jego uchylenie, z uwagi na rażące naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej określonych w k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że rola organu odwoławczego została ograniczona do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji, przy jednoczesnej rezygnacji z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. KGP dokonując oceny prawidłowości postępowania K[...]P pominął, że organ ten w istocie akceptował jedynie ustalenia poczynione przez właściwą komórkę organizacyjną CBŚP. KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że wniosek o ponowne przeprowadzenie kwerendy materiałów archiwalnych jest bezprzedmiotowy, gdyż K[...]P dochował należytej staranności w odniesieniu do ustalenia materiałów umożliwiających potwierdzenie okoliczności pełnienia w latach 2005, 2007, 2011 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej (k. 6 postanowienia KGP).

K[...]P oparł się na pisemnej informacji naczelnika Zarządu [...] CBŚP. Analiza obejmowała dokumenty Zarządu [...] CBŚP i Centralnego Archiwum Policji. Na ich podstawie sporządzono imienne karty czynności wykonywanych przez Skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu za lata 2006, 2008-2010 zatwierdzone przez Komendanta CBŚP, z których wynikało, że pełnił On służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu nie odniesiono się czy za lata 2005, 2007 i 2011 takie karty sporządzono, co powinno wzbudzić wątpliwości osób prowadzących czynności w postępowaniu odwoławczym, albowiem z akt osobowych Skarżącego wynika, że przez cały okres służby w CBŚ KGP (2005-2011) pełnił ją w tej samej merytorycznie komórce organizacyjnej i wykonywał podobne czynności. W lata spornych CBŚ było komórką organizacyjną Komendy Głównej Policji, a nie samodzielną jednostką organizacyjną Policji. KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzuca Skarżącemu, że w zażaleniu nie wskazał konkretnych zdarzeń ze służby w latach 2005, 2007 i 2011, wypełniających znamiona czynności opisanych w rozporządzeniu z 2005r. i nie starałem się przybliżyć ani opisać takich okoliczności. Powyższe świadczy o nieznajomości regulacji prawnych zawartych w ustawie z 25.06.1997r. o świadku koronnym. Art. 14 ust. 4 tej ustawy uniemożliwia wykonywanie czynności dowodowych mogących doprowadzić do ujawnienia okoliczności związanych z ochroną świadka koronnego, określając takie czynności, jako niedopuszczalne.

Z akt osobowych Skarżącego wynika, w jakiej komórce organizacyjnej Policji pełniłem służbę i jaki był zakres moich obowiązków. Powyższe w zestawieniu z zapisem ustawy o świadku koronnym daje odpowiedź na formułowane w stosunku do mojej osoby zarzuty. Skarżący, mając pełną świadomość ograniczeń wynikających z treści ww. ustawy w zażaleniu zwrócił się o ponowną kwerendę materiałów pozostających w dyspozycji CBŚP, gdyż tylko w tej jednostce może uzyskać jednoznaczne potwierdzenie faktu udziału w czynnościach zapewniających podwyższenie emerytury policyjnej, które jednocześnie nie będzie skutkowało naruszeniem zasad ochrony informacji niejawnych. Działania KGP naruszają więc zasady procedury administracyjnej określone w art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Ochrona świadka koronnego przyznawana jest w sytuacji realnego zagrożenia życia i zdrowia takiej osoby, która najczęściej była członkiem zorganizowanej grupy przestępczej.

1. 5. KGP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym postanowieniu.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
2. 2. Sąd wyjaśnia, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd wskazuje też, że Sądy administracyjne, zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przed Sądem administracyjnym dochodzi zatem do kontroli legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę, na mocy art. 151 P.p.s.a.
3. 3. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie KGP, jak również utrzymane nim w mocy, ww. postanowienie K[...]P z [...] maja 2019r. wydano zgodnie z obowiązującym przepisami prawa, stanowiącym ich podstawę prawną. Niezasadne są zatem zawarte w skardze wnioski o stwierdzenie nieważności ww. postanowień bądź o ich uchylenie.

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 656/18 stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania do postanowienia w sprawie wydania (odmowy wydania) zaświadczenia.

NSA w uzasadnieniu tego orzeczenia podał, że art. 1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń.

W świetle art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy k.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II k.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z którym "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie".

Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń.

Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone, w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia.

W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 – dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje.

Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I k.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).

Przyjąć należy, że w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania.

4. Sąd, pogląd wyrażony przez NSA w ww. orzeczeniu w pełni podziela i stwierdza, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze organy obu instancji działały w sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa i trafnie uznały, że w sprawie należało odmówić Skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści w zakresie ww. okresów 2005r., 2007r. i części 2011r.

Po pierwsze Sąd zauważa, że zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu ma na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f., w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziano w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2005r. Zgodnie z tym przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy, m.in. Policji.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji wyrażone w wydanych w sprawie postanowieniach, że zaświadczenie - w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej - nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowano w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym.

Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie jest jednak dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w Jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12 – dostępny na www.nsa.gov.pl).

Postępowanie to ma więc na celu jedynie usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Gd 766/13 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Z ww. rozważań wynika, że organ może w zaświadczeniu potwierdzić tylko fakty wynikające z danych, które posiada. Nie może zaś zaświadczeniem kreować nowej rzeczywistości, która nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanej dokumentacji. Stanowisko to było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Wa 1690/13 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Wydanie więc zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które nie wynikają z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, a jedynie z oświadczenia strony, naruszałoby art. 218 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 października 2013r. sygn. akt IV SA/Po 699/13 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Ponadto zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o oświadczenie strony byłoby równoznaczne z nadaniem oświadczeniu szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują. Sąd w tym zakresie podziela poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 kwietnia 2013r. sygn. akt III SA/Lu 873/12 - dostępny na www.nsa.gov.pl).

Sąd, mając powyższe na względzie za prawidłowe uznaje stanowisko organów obu instancji, że art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ administracyjny - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Postępowanie wyjaśniające organów obu instancji ogranicza się więc do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Postępowanie wyjaśniające nie może zaś prowadzić do ustalania okoliczności, jakie miałyby zostać potwierdzone zaświadczeniem. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy (wiedzy potwierdzonej dokumentacją), a nie aktem woli organu.

Do postępowania wyjaśniającego, w rozumieniu art. 218 § 2 k.p.a., nie mają ponadto zastosowania reguły, stosowane w postępowaniu prowadzonym w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy dotyczące postępowania dowodowego, związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia, na przykład w drodze zeznań świadków, czy oświadczeń wnioskodawcy, nowych dokumentów. Zeznania świadków i oświadczenia strony w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

Zaznaczenia przy tym także wymaga, że w zaświadczeniu potwierdza się wyłącznie istnienie stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji, zgromadzonych przed wystąpieniem zainteresowanego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W przypadku natomiast braku takich danych w aktach administracyjnych organ winien odmówić wydania zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1503/14).

Sąd, po analizie wydanych w sprawie postanowień: zaskarżonego wydanego przez KGP z [...] lipca 2019r. oraz utrzymanego nim w mocy, ww. postanowienia K[...]P z [...] maja 2019r., wskazuje, że wbrew twierdzeniom Skarżącego zawartym w skardze, w sprawie nie doszło do naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organ odwoławczy stosownie do treści art. 15 k.p.a. po raz drugi rozpatrzył sprawę, wyrażając stanowisko, że z przeprowadzonej kwerendy materiałów będących w zasobie archiwalnym CBŚP i Głównego Archiwum Policji, nie odnaleziono dokumentów świadczących w sposób bezsprzeczny, że Skarżący wykonywał czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. - w wymiarze określonym w tym przepisie. KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wielokrotnie odwoływał się do akt osobowych Skarżącego, jak również dokumentacji pochodzącej od właściwego organu (CBŚP i Głównego Archiwum Policji).

KGP na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów uznał, że Skarżący w trakcie pełnienia służby w CBŚ Komendy Głównej Policji od [...] stycznia do [..] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. nie wykonywał czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r., gdyż nie podejmował w ciągu roku co najmniej 6 czynności operacyjno-rozpoznawczych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

W związku z tym możliwe było wyrażenie przez KGP na s. 6 zaskarżonego postanowienia stanowiska, że brak jest podstaw do podważania ustaleń dokonanych, w tym zakresie, przez K[...]P. Stanowisko KGP z tego zakresu nie naruszało więc, wbrew zarzutowi Skarżącego przepisu art. 15 k.p.a. Skoro bowiem przeprowadzone w koniecznym zakresie szczegółowe postępowanie wyjaśniające i zgromadzone w nim materiały uniemożliwiły wydanie Skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zasadne było podzielenie przez KGP w zaskarżonym postanowieniu poglądów wyrażonych przez K[...]P w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji. Nie stanowi to w żadnej mierze naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu sformułował własne oceny w sprawie i dał im wyraz w uzasadnieniu, mając na względzie treść art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a.

Prawidłowe i nienaruszające ani art. 8 k.p.a. ani art. 7 k.p.a. było też uznanie przez KGP, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z istniejących już ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz faktów i stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stanowisko KGP w tym zakresie ma potwierdzenie w powoływanym w zaskarżonym postanowieniu orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 674/14, 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12; 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 605/12; wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1247/16 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Nie sposób też, z uwagi na treść art. 7 i art. 8 k.p.a., zakwestionować stanowiska KGP wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że niedopuszczalne jest ustalenie określonych faktów i konsekwencji z nich wynikających jedynie na podstawie charakteru czynności służbowych wykonywanych przez Skarżącego. W sprawie doszło do indywidualnego rozpatrzenia wniosku Skarżącego, a zakres prowadzanych przez organ czynności był dostosowany do treści żądania zawartego w złożonym przez zainteresowanego wniosku. Dokonana w sprawie kwerenda i analiza materiałów dotyczących pełnienia przez Skarżącego służby w Policji w okresie przez niego wskazanym została przeprowadzona w sposób rzetelny, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Prawidłowe było też uznanie przez KGP, że tylko z tego powodu, że Skarżący pełnił służbę w określonej jednostce lub w komórce organizacyjnej Policji, nie można wskazywać, że spełniał On przesłanki wskazane w przepisach prawa wskazujących na podwyższenie emerytury, w tym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. Fakty wynikające z ww. przepisu, jak trafnie wskazywał KGP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, muszą mieć potwierdzenie w dokumentacji. W sprawie nie miało to miejsca, o czym świadczą znajdujące się w aktach materiały dowodowe, z których treścią Skarżący nie zdecydował się zapoznać, choć organ administracyjny, stosownie do art. 10 k.p.a., dał mu taką możliwość, mając na względzie także zarzuty podnoszone w zażaleniu.

W tym kontekście za zasadny nie może być uznany zarzut Skarżącego, co do braku rzetelności przeprowadzonej kwerendy dokumentacji pozostającej w dyspozycji określonych podmiotów. Warto też podkreślić, na co prawidłowo zwracał uwagę KGP w zaskarżonym postanowieniu, że Skarżący w sytuacji, gdy otrzymał oczekiwane zaświadczenie od właściwego organu z [...] maja 2019r. za: 2006r., 2008r., 2009r. oraz 2010r. - na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy - nie kwestionuje ustaleń organów administracyjnych, uzyskanych w ramach tej samej kwerendy dokumentacji, której dokonał ten sam organ administracyjny. Warto też wskazać, że choć Skarżący powołuje się na naruszenie przepisów prawa procesowego w żadnej mierze nie odwołuje się do konkretnych dokumentów czy dowodów, które mogłyby wskazywać, że doszło do nierzetelnego wydania ww. postanowień przez KGP czy przez K[...]P.

Zdaniem Sądu naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze: art. 7 i art. 8 k.p.a. nie stanowi samo w sobie wydanie w sprawie rozpoznawanej ww. postanowień przez KGP czy przez K[...]P, które są sprzeczne z oczekiwaniami strony. Skoro bowiem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że KGP rozpatrzył sprawę zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a także z uwagi na zasadę zaufania do organów administracyjnych, odniósł się do wszystkich podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu zarzutów oraz wziął pod rozwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736) oraz dokumentację zgromadzoną w toku postępowania, nie można uznać, że naruszono przepisy powołane w skardze. Rację ma bowiem zarówno K[...]P, jak i KGP, że w każdym przypadku należy badać, czy policjant pełnił służbą w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. "Szczególnie" oznaczać musi pewną wyjątkowość sytuacji, w której życie i zdrowie policjanta jest zagrożone bardziej, niż w przypadku wykonywania codziennych czynności przewidzianych zakresem obowiązków.

Przepisy dotyczące podwyższania emerytury policyjnej wprowadzają swego rodzaju przywilej na rzecz funkcjonariuszy, których charakter służby pod kątem niebezpieczeństwa z nim związanego istotnie odbiega od funkcjonariuszy pełniących służbę w "zwykłych" warunkach.

Z dotychczasowego orzecznictwa sądowego, które Sąd rozpoznający sprawę Skarżącego podziela w pełni, wynika, że przyznawanie podwyższonych świadczeń funkcjonariuszom, których służba nie odbiegała w istocie od standardowego zakresu ryzyka, które wiąże się z wykonywaniem ustawowych zadań Policji, wypaczałoby sens instytucji prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 9 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 782/14, 11 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 2094/14, 17 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 531/15, 23 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 451/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl.).

Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. "Konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., wyraźnie bowiem wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a., nie może być więc substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 79/15; i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wa 892/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

Ustawodawca, przyznając funkcjonariuszom w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f., uprawnienie do podwyższenia emerytury, zawarł w art. 15 ust. 6 u.z.e.f. delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydano ww. rozporządzenie z 2005r. Działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty, na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 7 września 1994r. sygn. akt II SA 1111/93, ONSA 1995/3/120). Z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. wynika, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W sprawie prawidłowo zastosowano ww. przepis, więc nie sposób uznać, że zaskarżone postanowienie naruszało ww. przepis w sposób rażący. Wprawdzie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. obarczony jest pewną wadliwością, ale rację miały organy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014r. sygn. akt U 12/13. Powołany wyrok wskazuje, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury, mając na uwadze ustawowe wytyczne. Słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury.

Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 u.z.e.f. w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Organy obu instancji, badając wniosek Skarżącego o wydanie zaświadczenia, odniosły się do dokumentów wewnętrznych jednostek, w których Skarżący pełnił służbę we wskazanym czasie i przeanalizowały je. Dodatkowo, wbrew stanowisku Skarżącego, zastosowano się do reguł postępowania administracyjnego, mających zastosowanie do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Dokonano bowiem analizy akt osobowych funkcjonariusza oraz dokumentów wewnętrznych znajdujących się w zasobach archiwalnych. W toku postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 218 k.p.a. - przed wydaniem Skarżącemu zaświadczenia z [...] maja 2019r. w zakresie okresów 2006r., 2008r., 2009r., 2010r. oraz przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w którym odmówiono wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. od [...] stycznia do [...] grudnia 2005r., od [...] stycznia do [...] grudnia 2007r. i od [...] stycznia do [...] lipca 2011r. - wystąpiono do właściwych organów, w celu udostępnienia informacji co do przebiegu służby Skarżącego.

Dopiero po analizie wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów wydano w sprawie postanowienia, które są przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Skoro w ramach prowadzonego postępowania zwrócono się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem oraz wyjaśniono Skarżącemu dlaczego nie mogło dojść do oczekiwanego przez Stronę rozstrzygnięcia Jego żądania z [...] stycznia 2019r. oraz na podstawie rzetelnej kwerendy i analizy materiałów dotyczących pełnienia przez Skarżącego służby w Policji w okresie przez niego wskazanym wydano w sprawie ww. postanowienia, należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły być uznane za zasadne. Prawidłowo bowiem organy obu instancji wskazały, że o spełnieniu przesłanek wymienionych w ww. przepisie - § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005r. - decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia.

Warunków tych nie spełniają wszystkie czynności wykonywane przez funkcjonariuszy w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji, a jedynie te czynności, które stwarzają realne niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia, występujące przy podejmowaniu konkretnego działania, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym. Służba w Policji, z uwagi na podstawowe zadania realizowane przez tę formację (m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - art. 1 ust. 2 ww. ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji), sama w sobie związana jest z ryzykiem wystąpienia wielu potencjalnych zagrożeń dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy (co też rekompensowane jest szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilnością zatrudnienia, dodatkami do uposażenia, czy też wcześniejszym uzyskaniem uprawnień emerytalnych).

Zagrożenia te dotyczą wszystkich policjantów, bowiem każdy funkcjonariusz Policji przed podjęciem służby ślubuje m.in. strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 u.P.). Samo pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas jej pełnienia przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest zatem równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Sąd, odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi, wskazuje, że charakter postępowania zaświadczeniowego, uniemożliwiał organom obu instancji prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym przez stronę w skardze. Zaświadczenie może bowiem jedynie obrazować fakty, które wynikają z już istniejących dokumentów, na co prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zainicjowanie postępowania zaświadczeniowego nie może stanowić asumptu do wytwarzania nowych materiałów, czy nowych adnotacji w materiałach operacyjnych, czy też w postaci dokumentów stworzonych w wyniku odtworzenia wybrakowanych akt. Wynika to z powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepisu art. 218 k.p.a. Przyczyny braku dokumentacji mającej potwierdzać fakty podnoszone przez Skarżącego, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Niezależnie bowiem od tych przyczyn, brak jest możliwości potwierdzenia zaświadczeniem okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w dokumentach. W ramach postępowania zaświadczeniowego ani KGP, ani K[...]P, ani tym bardziej Sąd administracyjny nie mogą badać przyczyn, dla których w dokumentacji, co do jednych okresów – wymienionych w zaświadczeniu z [...] maja 2019r. - znajdowały się dokumenty potwierdzające okoliczności wskazujące na podwyższenie emerytury Skarżącego, a w innych okresach – wskazanych w zaskarżonym postanowieniu takich dokumentów brak. Nie taki jest bowiem cel niniejszego postępowania. Stąd materia ta, jako wykraczająca poza zakres rozpoznawanej sprawy, nie mogła stanowić przedmiotu analizy sądowej.

5. Sąd, w tym stanie rzeczy, nie podzielając argumentów zawartych w skardze, oraz uznając że organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy i przy wykonywaniu tych czynności nie naruszyły przepisów prawa wskazanych w skardze, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 132 i art. 119 pkt 2 P.p.s.a.