Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 kwietnia 2013 r. D. C., działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna M., wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty w drodze wyjątku po zmarłym ojcu M. C. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., zwana dalej ustawą emerytalną), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że ojciec dziecka, który zmarł w wieku 48 lat, miał 21 lat, 2 miesiące i 19 dni łącznego okresu ubezpieczenia. Natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano jedynie 3 lata 5 miesięcy i 14 dni tych okresów. W latach 1998-2000, 2000-2002, 2003-2006, 2008-2009 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Odwołując się do treści art. 83 ww. ustawy organ uznał, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek, od których zaistnienia łącznie uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Nie zostały mianowicie wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając w nim, że od 20 listopada 2006 r. do 31 maja 2008 r. mąż był częściowo niezdolny do pracy.
Decyzją z [...] września 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. Rozpatrując ponownie sprawę organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dziecka nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w okresach przerw w zatrudnieniu ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że wobec niego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jednocześnie organ ocenił, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie była przeszkodą do podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka.
Nadto organ podniósł, że trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb.
Od powyższej decyzji D. C. wywiodła skargę, w której podkreśliła, że 12-letniemu synowi należy się renta tymczasowa na czas nauki.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie orzeka jednak co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku i nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w tym postępowaniu.
Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.
W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia, czy zaistniały szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca dziecka świadczenia rentowego. Pozostałe warunki określone w art. 83 ustawy emerytalnej zostały natomiast spełnione.
Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki, zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, pod warunkiem wszak, że zmierza to do poznania okoliczności mogących mieć znaczenie z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej sprawy. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie, do czego zobowiązuje go art. 80 K.p.a.
Uwzględniając realia rozpoznawanej sprawy, organ zobowiązany był, rozpoznając wniosek inicjujący postępowanie w sprawie, do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie okoliczności istotnych na tle stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. Obowiązany był przy tym wypełnić dyspozycję art. 10 K.p.a. i zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.
W przedmiotowej sprawie organ nie podjął wszelkich kroków zmierzających do ustalenia okoliczności faktycznych. Pisma strony są lakoniczne. Można z nich jedynie dowiedzieć się, że M. C. miał problemy zdrowotne i w pewnym okresie czasu był niezdolny do pracy. Organ w decyzji, w oparciu o zgromadzoną dokumentację, podaje, że we wskazanych w decyzji okresach ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Nie ustala jednak przyczyn tego stanu rzeczy. Stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby w tych okresach ojciec dziecka nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Nie podaje jednak jakie ustalenia pozwalają na wyprowadzenie takiego wniosku, skoro nie wzywa strony do podania przyczyn braku zatrudnienia. W tym kontekście zwrócić uwagę należy na przebieg zatrudnienia M. C., który jednoznacznie wskazuje, że na przestrzeni 1980-2013 prawie 40 razy korzystał ze zwolnień lekarskich.
Tej okoliczności organ nie zauważył i nie ocenił. A winien to uczynić dla ustalenia jaki wpływ na możliwość podjęcia pracy miał stan zdrowia M. C.. W tym celu organ powinien wezwać D. C. do wskazania dlaczego jej mąż w latach określonych w decyzji przez organ, nie kontynuował zatrudnienia i następnie ocenić jej wyjaśnienia, które mogą ewentualnie obligować organ do podjęcia dalszych czynności wyjaśniających, czego na tym etapie postępowania nie można przesądzić.
W tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do poglądu wypracowanego w orzecznictwie, zgodnie z którym nie tylko całkowita niezdolność do pracy będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności (np. por. wyrok NSA z 30 stycznia 2009 r., I OSK 733/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie bowiem zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona.
Taka zindywidualizowana ocena w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona. Organ stwierdził jedynie, że orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie była przeszkodą do podjęcia zatrudnienia przez ojca dziecka. Nie przeprowadził natomiast oceny we wskazanym powyżej aspekcie, a zwłaszcza czy M. C. z uwagi na stan zdrowia mógł przezwyciężyć istniejący stan pozostawania bez zatrudnienia, a w tym kontekście także ustalenie przyczyn pozostawania przez niego poza sferą zatrudnienia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe może być ustalenie, czy ojciec dziecka mógł przezwyciężyć stan bezrobocia, czy też był on jego świadomym wyborem, niejako sposobem na życie bądź też wynikiem trudnej sytuacji na rynku pracy, czy też nieumiejętności znalezienia zatrudnienia.
Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze poczynione powyżej uwagi i poczynić ustalenia we wskazanym zakresie, które następnie poddać ocenie pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z art. 83 ustawy emerytalnej.
Mając wszystkie te względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a.