Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2154/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji" – utrzymano w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie udzielenia p. J. J., zwanemu dalej "Wnioskodawcą" informacji publicznej - dotyczącej skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie powołania dyrektora Teatru [...], zwanej dalej "Skargą Miasta" oraz treści odpowiedzi Wojewody [...] na skargę Miasta, zwanej dalej "Odpowiedzią".

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - organ I. instancji odmówił – wobec wniosku - udzielenia informacji publicznej,
2. - w związku z wniesieniem przez Wnioskodawcę odwołania sprawę rozpatrzono w II. instancji,
3. - prawo do informacji ma służyć uzyskaniu przez obywateli dostępu do wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne; nie oznacza to jednak, że każda - znajdująca się w posiadaniu organu - informacja ma walor wiadomości o sprawie publicznej,
4. - niewątpliwie jest informacją publiczną, że Prezydent [...] wniósł skargę; treść natomiast skargi - inicjującego postępowanie przed sądem pisma procesowego - nie ma waloru informacji o sprawie publicznej,
5. - analogiczny jest status Odpowiedzi; treści tego pisma procesowego nie można z pewnością kwalifikować - jak chciałby Wnioskodawca - jako zwykłego dokumentu urzędowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy o informacji,
6. - skargi do sądu administracyjnego i na nią odpowiedzi nie można - ze względu na ich charakter - kwalifikować jak dokumenty urzędowe; skarga nie ma samodzielnego bytu; jej rolą jest wyłącznie uruchomienie postępowania sądowego; w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pozew, pismo procesowe organu, odpowiedź na skargę i każde inne pismo procesowe w indywidualnej sprawie nie jest dokumentem, który jest nośnikiem informacji publicznej (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 896/12, 827/15, 828/15, 942/15 oraz 2160/16, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),
7. - w świetle powyższego stanowisko organu I. instancji jest słuszne; sprawę rozpoznano więc prawidłowo.

W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem:

1. - art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167) oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.) - poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej o działalności organu władzy publicznej w zgodzie z odpowiednimi przepisami prawa i w przepisanym w prawie terminie,
2. - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
3. - art. 1 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o informacji, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych - poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej; w konsekwencji odmówiono udostępnienia informacji publicznej na wniosek,
4. - art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez wydanie decyzji odmownej, kiedy nie ma podstaw do wydawania takowej - przy założeniu, że żądana informacja nie stanowi tzw. informacji publicznej; wydano zatem decyzję bez podstawy prawnej.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy - ewentualnie ich uchylenie – oraz zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, m.in. że:

1. - będąca przedmiotem niniejszego postępowania Skarga Miasta i Odpowiedź odnoszą się do zarzucanej Wojewodzie [...] niezgodności z prawem w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego - aktu nadzoru ingerującego w chronioną konstytucyjnie niezależność samorządu terytorialnego; w istocie więc kwestii zachowania przez rzeczony organ, wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, wymogów przy wypełnianiu konstytucyjnych obowiązków organu nadzorczego,
2. - prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w którym akcentuje się indywidualny wymiar spraw sądowych - że skarga i odpowiedź na skargę nie są nośnikami informacji publicznej (powołane przez organ) nie zasługuje na aprobatę, jako rażąco niezgodne z podmiotowym i obiektywnym prawem człowieka do informacji; pomniejszono znaczenie otwartego katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy o informacji, jak i pominięto otwarty charakter katalogu, jaki wynika także z samego pkt 4 lit. a tego przepisu; na otwarty charakter tego katalogu dodatkowo wskazuje nadto art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c ustawy o informacji; wskazano tam wprost, że do danych publicznych zalicza się także treść innych (niż wskazane we wcześniejszych jednostkach redakcyjnych) wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej; takim wystąpieniem jest niewątpliwie - pochodząca od organu władzy publicznej - skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze innego organu władzy publicznej oraz odpowiedź na tę skargę - sporządzona przez organ administracji; ocenia się w niej zasadność skargi, jak i prawidłowości wcześniejszych, stanowiących przedmiot zaskarżenia działań,
3. - następujące powody uzasadniają, dlaczego żądana informacja stanowi publiczną:
4. - dotyczy spraw publicznych: Skarga Miasta oraz Odpowiedź dotyczą sprawy powołania dyrektora instytucji publicznej, jakim jest Teatr [...]; jest to zatem kwestia, mająca wpływ na działalność publiczną oraz jej transparentność,
5. - pochodzenie dokumentów: pochodzą one od organów publicznych (Miasto [...] i Wojewoda [...]), które podejmują decyzje w sprawach publicznych,
6. - interes społeczny: dotyczące kierownictwa instytucji kulturalnych decyzje mają duże znaczenie dla społeczności lokalnej; dostęp do informacji na ten temat pozwala mieszkańcom na kontrolę i zrozumienie działań władz lokalnych,
7. - zasada przejrzystości w działaniu organów publicznych: jest ona jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawa; udostępnienie informacji publicznej jest jednym ze sposobów realizacji tej zasady,
8. - brak wyłączeń: ustawa o informacji przewiduje pewne wyjątki od zasady jawności; w przypadku przedmiotowych dokumentów, nie wydaje się jednakże, aby dotyczyły one informacji, które mogłyby być wyłączone z dostępu publicznego (np. tajemnice państwowe czy tajemnice przedsiębiorstwa).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, choć Sąd podzielił argumentację sformułowaną w jej uzasadnieniu jedynie w części. Trafny okazał się jedynie zarzut nieważności decyzji organów obu instancji

Trafnie mianowicie wywiedziono w uzasadnieniu skarżonego aktu – zaś odnotowano wynikające stąd konsekwencje w skardze - że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania nie było w istocie udostępnienie informacji publicznej - udostępnianej na zasadach ustawy o informacji. Nie mogły wobec tego znaleźć zastosowanie w sprawie - zamieszczone w ustawie o informacji - przepisy regulujące tryb jej udostępniania. Orzekając w sprawie organ tego nie uwzględnił.

Stanowiona art. 16 ust. 1 ustawy o informacji podstawa wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, znajduje zastosowanie wyłącznie wobec wniosków, dotyczących w istocie udostępnienie informacji publicznej – rozpatrywanych w trybie danego aktu. Orzekanie w drodze decyzji w oparciu o przepisy danej regulacji w przedmiocie innych wniosków nie znajduje prawnych podstaw. Orzeczenie takie obarczona jest wadą nieważności - w myśl art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji trafnie skonstatowały, że żądane przez Wnioskodawcę informacje – w postaci kopii Skarga Miasta oraz Odpowiedzi – nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o informacji.

Chybiona jest natomiast argumentacja skargi, w zakresie gdzie wywodzono w niej, jakoby organ mylnie przyjął, że pisma procesowe - jakimi są Skargę Miasta oraz Odpowiedź - należą do dokumentów, które należy udostępniać na zasadach określonych ustawą o informacji. W danym zakresie trafne są wywody organu, przywołane wcześniej.

Sąd w tym składzie podziela też stanowisko, prezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 16510/19 – dostępny w CBOSA), gdzie wskazano m.in.:

1. - "[...] informacją publiczną jest m.in. treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Jednak [...] nie można utożsamiać skargi kasacyjnej z ustawowymi "innymi wystąpieniami" lub "ocenami" dokonywanymi przez organy władzy publicznej.",
2. - "[...] pisma procesowe inicjujące postępowania sądowe (pozew, apelacja, skarga, skarga kasacyjna) wnoszone w konkretnej sprawie z określonym indywidualnie kręgiem stron postępowania oraz zawierające szczegółowe zarzuty i stanowisko podmiotu je wnoszącego (niezależnie czy będzie to podmiot prywatny, czy podmiot publiczny) nie stanowi informacji publicznej. Takie pisma procesowe nie stanowi żądania podjęcia określonych działań, ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest więc dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie sam fakt wniesienia takiego pisma procesowego do sądu i informacja o tym. Natomiast sama skarga kasacyjna nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Udostępnieniu podlegać może wyłącznie informacja publiczna, a więc informacja mająca walor "danych publicznych" w tym także takich, które przyjęły kształt dokumentów urzędowych, czego nie można stwierdzić w przypadku skargi kasacyjnej będącego dokumentem ściśle procesowym (sporządzanym wyłącznie w ramach prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego).",
3. - "[...] nie sposób pominąć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Udostępnienie skargi kasacyjnej jest natomiast możliwe wyłącznie w trybie uregulowanym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna stanowi część akt sprawy, a stosowne przepisu regulują dostęp do nich (art.12a § 4 i 5 P.p.s.a.).",
4. - "[...] gdyby nawet uznać, że skarga kasacyjna (jej treść) jest informacją publiczną, to na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jej udostępnienie określają odrębne ustawy."

Sąd w tym składzie podziela w pełni prezentowane w powołanym uzasadnieniu stanowisko. W rozpoznawanej obecnie sprawie nie mogą wprawdzie znaleźć zastosowania reguły szczególne, dotyczące udostępniania pism z akt sądowych - np. zamieszczone w art.12a § 4 i 5 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te bowiem wiążą wyłącznie dysponentów znajdujących się w aktach dokumentów – tu: stosowne organy sądów administracyjnych. W przypadku, gdzie wydano przywołane orzeczenie, żądanie skierowano do Prezesa właściwego Sądu.

Co kluczowe jednak - jak trafnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 16510/19 - ogólnie treść stanowisk organów w będących przedmiotem rozpoznawania przez sądy sprawach nie stanowi informacji publicznej - w rozumieniu przepisów ustawy o informacji. Stanowiska te mogą wprawdzie odwoływać się do konkretnych faktów, dotyczących spraw publicznych - stanowiących więc sprawy publiczne w rozumieniu stosownych regulacji. W rozpatrywanym przypadku żądanie Wnioskodawcy nie dotyczyło jednak udostępnienia danych, co do tego rodzaju faktów, lecz przekazania dokumentów w formie materialnej - treści pisma, zawierającego poglądy, oceny i stanowiska organów w konkretnej sprawie dla potrzeb procesu.

Co trafnie zrekapitulowano w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 16510/19, takie wypowiedzi - także te, pochodzące od organów administracji - nie stanowią informacji publicznej, jako formułowane wyłącznie dla potrzeb procesowych.

Wobec tych uwarunkowań, chybiona jest argumentacja skargi z następujących powodów:

1. - nie miało istotnego znaczenia, czego dotyczyły kierowane do sądu administracyjnego pisma procesowe - tu skarga i odpowiedź na nią - w tym, że w przedmiotowej sprawie dotyczyły orzeczenia nadzorczego w zakresie powołania dyrektora instytucji kultury; niewątpliwie wykonywanie przez organ instytucji publicznej stosownych funkcji procesowych przed sądami administracyjnymi musi zawsze pozostawać w związku z realizacją jej zadań w sferze władztwa publicznego; sama ta okoliczność nie przesądza jednak, że wszelkie - wytworzone w związku z tym - dokumenty stanowią informację publiczną,
2. - samo wyrażenie w prawodawstwie krajowym jak i umowach międzynarodowych (w skardze przywołano stosowne przepisy) reguły transparentności życia publicznego oraz zasady dostępu obywateli do informacji publicznej nie kreują bezwzględnego prawa wglądu do wszelkich dokumentów, gdzie organy władzy publicznej wyrażają stanowisko w różnych kwestiach; nie sposób wobec tego podważać trafności formułowanego dotąd w judykaturze stanowiska - w tym w szeregu orzeczeń powołanych w samej skardze; oceny tej nie zmieniają, pojawiające się w praktyce orzeczniczej poglądy odmienne (co w skardze eksponowano),
3. - sama okoliczność, czy żądane pisma - skarga do sądu administracyjnego i odpowiedź na nią - mają cechy dokumentu urzędowego, opisane w art. 6 ust. 2 ustawy o informacji, nie przesądza, że muszą być one udostępnione w trybie jej przepisów; nie wprowadzono bowiem ustawą reguły udostępnienia wszelkich dokumentów urzędowych lecz jedynie tych, będących nośnikami informacji w sprawach publicznych; nie należą do nich generalnie pisma kierowane do sądów; co wskazano w przywołanym uzasadnieniu, sporządza się je bowiem wyłącznie do potrzeb procesowych,
4. - przekonanie wnoszącego podanie o istnieniu interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanych informacji, nie może być wystarczającą przesłanką dla przyjęcia, że objęte wnioskiem dokumenty powinny być udostępniane w myśl przepisów ustawy o informacji; powinność ich udostępniania nie wynika w istocie z treści tych regulacji - o czym szerzej powyżej; nie zamyka to przy tym organom administracji możliwości upublicznienia stosownych dokumentów z własnej inicjatywy – przy zachowaniu oczywiście reguły poszanowania innych dóbr chronionych ustawowo - np. prawa do prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy itp.,
5. - w ustawie o informacji nie przewidziano w istocie expressis verbis wyjątku, który stanowiłby podstawę wyłączenie udostępnienia pism, składanych w sporach sądowych; akt ten - regulujący udostępnienie informacji publicznej - nie dotyczy bowiem w ogóle tego rodzaju - niejako "roboczych" - stanowisk organów administracji.

Chybione są zatem zarzuty, w zakresie gdzie wywodzono, jakoby - orzekając w sprawie - naruszono wymienione w skardze przepisy prawa materialnego, zakreślające granice dostępu do informacji publicznej (także rangi konstytucyjnej oraz stanowione aktami, mającymi charakter umów międzynarodowych). Prawa żądania udostępnienia takich dokumentów nie sposób wywieść z powołanych regulacji.

Bezzasadnie natomiast organy – wpierw, do którego wpłynął wniosek, a następnie w II. instancji - zajęły stanowisko w sprawie wydając tym przedmiocie decyzję administracyjną. Jak wskazano, kwestionowane akty dotknięte są wadą nieważności.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Koszty stanowił uiszczony wpis sądowy od skargi.