Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") decyzją [...] z dnia [...] września 2020 r., wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.) (dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", "ustawa") utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. U. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Organ podał, że A. U. pełnił służbę od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] września 2007 r., tj. przez okres 20 lat i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 11 miesięcy. Organ przyjął, że w sytuacji, w której ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata i 11 miesięcy, pierwsza przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. W ocenie organu służba A. U. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyletni okres jej pełnienia - trwałą.
Analizując drugą przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister, na podstawie pism Szefa ABW z dnia 8 grudnia 2017 r., z dnia 19 października 2018 r. oraz z dnia 2 listopada 2018 r., stwierdził, iż ww. funkcjonariusz podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a także, że z przebiegu służby A. U. nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Wobec powyższego Minister stwierdził, że przesłanka ta została spełniona.
W ocenie organu, przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu nie spełniona została bowiem pierwsza przesłanka – krótkotrwałości służby, a obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ wskazał też na treść podania skarżącego z dnia 17 lutego 1987 r. skierowanego do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w G., a także fakt, że zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez ww. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W skardze z 17 października 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. U. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. i wniósł o jej uchylenie, a także zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną oraz niezgodną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego skutkujące wydaniem decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego w zakresie ustalenia, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" wskazane w ustawie zaopatrzeniowej, a w szczególności, że skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika takaż okoliczność.
- b) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści decyzji, dlaczego 14% całego okresu służby, uznane zostało w warunkach niniejszej sprawy za "znaczną jego część".
- c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie odmowy przepisów ustawy w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynikało, że istniały przesłanki uzasadniające jej uchylenie.
- d) art. 8a ust. 1 pkt a) ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i wydanie decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego, poprzez ustalenie, że w warunkach sprawy nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", a w szczególności że skarżący nie spełnił przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", a w konsekwencji błędne niewydanie decyzji o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu podniósł, że organ, w swoich rozważaniach nie pochyla się nad kwestią charakteru działalności wykonywanej przez skarżącego w okresie PRL, bazując jedynie na formalnej analizie przesłanek wskazanych w pkt a i b rzeczonego przepisu. Wskazał, że okres od [...] sierpnia 1988 r. do [...] czerwca 1989 r. poświęcił na naukę stacjonarną w studium oficerskim MSW. Co więcej w okresie od [...] września 1987 r. do [...] stycznia 1990 r. był funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej, a zatem nie była to służba charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Ponadto cały okres pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r., stanowi jedynie 14% pełnego okresu, z którego pozostała część była pełniona w ramach demokratycznego państwa w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a zatem w oceni skarżącego jest krótkotrwały.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy.
Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).
Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie Skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".
Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".
Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba Skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu okres 2 lat i 11 miesięcy służby Skarżącego od dnia [...] września 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 20 lat i 7 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niemal 3 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim stażem Skarżącego
W sprawie bezsporna jest ocena dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej co do rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, co przyznaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że przesłanka zawarta w tym przepisie została przez skarżącego spełniona.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero ocena przebiegu całej służby Skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia przed ww. datą powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić przedmiotowy wniosek Skarżącego. Organ winien wziąć pod uwagę, że służba skarżącego po dniu 12 września 1989 r. pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, a także w sposób rzetelny, co przyznał już organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.