Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. odmawiającej uchylenia decyzji o zwolnieniu B. S. ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 8 marca 2001 r. B. S. zwrócił się do Komendanta Powiatowego PSP w W. o zwolnienie go ze służby. Z uwagi na powyższe Komendant Powiatowy PSP w W. decyzją personalną z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] zwolnił funkcjonariusza ze służby z dniem 20 marca 2001 r.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku B. S. o przywrócenie do pracy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Komendant Powiatowy PSP w W. odmówił ponownego przyjęcia do służby oraz odmówił stwierdzenia nieważności, w trybie art. 154 i 155 kpa, decyzji o zwolnieniu wymienionego ze służby. [...] Komendant Wojewódzki PSP, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], zmienił decyzję organu I instancji w pkt 2 w ten sposób, że zwrot "odmówić stwierdzenia nieważności" zastąpił zwrotem "odmówić uchylenia", w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 519/05 oddalił przedmiotową skargę.
W dniu 13 listopada 2008 r. B. S. wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie przywrócenia go do służby. W uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 519/05 organ złożył do akt sprawy pismo, w którym stwierdził, iż jego zwolnienie ze służby nastąpiło w wyniku weryfikacji świadectw ukończenia szkół, która wykazała, że złożył sfałszowane świadectwo ukończenia szkoły średniej. Jako dowód w postępowaniu organ dołączył pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2001 r., z którego wynika, że zarządzona kontrola obejmuje świadectwa wydane od 1994 r. Wnioskodawca stwierdził, iż w piśmie tym data "1994" jest nieczytelna, w związku z tym pełnomocnik organu dokonał poniżej adnotacji "94 za zgodność xero Radca Prawny mgr S. D.". Wnioskodawca wskazał, iż dokument ten okazał się fałszywy, ponieważ autentyczny dokument jest zarządzeniem kontroli dokumentów wydanych od 1995 r. Natomiast świadome posłużenie się przez pełnomocnika organu fałszywym dokumentem w postępowaniu sądowym miało wpływ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Ponadto wniósł o wyznaczenie terminu spotkania z Komendantem Wojewódzkim PSP w K. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 66 § 3 kpa, zwrócił B. S. jego wniosek o wznowienie postępowania, wskazując, iż do wznowienia postępowania właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponieważ przedstawione zdarzenie miało miejsce w postępowaniu sądowym. Po rozpatrzeniu zażalenia od powyższego postanowienia Komendant Główny PSP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dniu [...] lutego 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki PSP przyjął wyjaśnienia B. S. odnośnie jego wniosku o wznowienie postępowania. W protokole z tej czynności wskazano, iż wnioskodawca sprecyzował, że żąda wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie sfałszowanego pisma organu z dnia [...] lutego 2001 r., wykorzystanego w postępowaniu sądowym oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP nr [...] z uwagi na nieprawdziwe informacje zawarte w treści uzasadnienia, a dotyczące popełnienia przez niego przestępstwa. Ponadto oświadczył, iż odkrył, że dokument ten jest fałszywy w trakcie przeglądania swojej teczki osobowej i akt postępowania sądowego 2-3 dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.
W związku z powyższym [...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie przyjęcia do służby B. S. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż w niniejszej sprawie, z uwagi na wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, wznowienie postępowania jest możliwe i winno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Dopiero po wydaniu tego postanowienia organ będzie mógł ocenić wystąpienie wskazanej przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w sprawie odwołania B. S. od decyzji Komendanta Powiatowego PSP w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającej ponownego przyjęcia do służby.
Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] organ odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, z uwagi na brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa.
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Komendant Główny PSP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w której wskazał, iż z analizy sprawy wynika, iż składa się ona z trzech odrębnych procesowo spraw administracyjnych: zwolnienia ze służby, odmowy uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji o zwolnieniu ze służby oraz wznowionego postępowania w zakresie uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby. Organ stwierdził, iż wznowione postępowanie nie dotyczy decyzji o zwolnieniu, a jedynie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o zwolnieniu, stąd też analizował niniejszą sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 145 kpa w tym postępowaniu.
Następnie przytaczając treść art. 154 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, wyjaśnił, iż postępowanie to dotyczy decyzji prawidłowych lub dotkniętych nieistotnymi wadami, a rozstrzygnięcie podejmowane jest niejako w uzgodnieniu strony i organu. Ponadto wskazał, iż sprawa odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby była przedmiotem badania przez sąd administracyjny, który oddalił skargę i nie stwierdził naruszenia prawa w tym zakresie.
Ponadto powoływana przez stronę okoliczność, iż postępowanie zostało oparte na fałszywych dokumentach, a podanie o zwolnienie ze służby zostało wymuszone przez przełożonych, nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie. Z tych wszystkich powodów brak jest zdaniem organu przesłanek do uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. po wznowieniu postępowania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 150 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, oraz że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 kpa, poprzez niewyłączenie z przedmiotowego postępowania [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, naruszenie art. 149 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, naruszenie art. 73 § 1 oraz art. 10 § 1 kpa, poprzez ograniczenie prawa skarżącego do przeglądania akt sprawy, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 kpa, poprzez nieudzielenie odpowiedzi na skargi i wnioski skarżącego.
Skarżący wskazał, iż powodem wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania była działalność [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, który posłużył się fałszywym dokumentem, uznając, iż jest on istotny dla sprawy. Ponadto skarżący podał, iż Komendant Główny PSP poświadczył nieprawdę w zaskarżonej decyzji, podając, iż skarżący zwrócił się w dniu 8 marca 2001 r. o zwolnienie ze służby z uwagi na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, iż w rzeczywistości został zmuszony przez swojego przełożonego do złożenia dwóch raportów o zwolnienie ze służby z podaniem dwóch różnych przyczyn – wyjazdu za granicę i podjęcia działalności gospodarczej. Oświadczył, iż okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Stwierdził, iż do tej pory żadne z prowadzonych postępowań nie dotyczyło wyjaśnienia powodów, dla których od skarżącego żądano dwóch raportów o zwolnieniu ze służby.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wniosek skarżącego o wznowienie postępowania nie zawierał jednoznacznego żądania. Dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. podczas spotkania z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP, skarżący sprecyzował, iż wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga B. S. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 kpa, bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 kpa.
Natomiast podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania, jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron, zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy byt prawny samej decyzji. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, iż elementem niezbędnym do prawidłowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie rzeczywistej woli strony. Oznacza to, iż wnioskodawca winien w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazać, jakiej decyzji dotyczy jego wniosek. Dopiero takie ustalenie pozwala organowi wszczęcie postępowania i analizowanie przedstawionych okoliczności. Trudno bowiem badać wystąpienie, bądź też brak przesłanek w oderwaniu od decyzji, której postępowanie dotyczy.
W rozpoznawanej sprawie B. S. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiocie przywrócenia go do służby. Tak sformułowany wniosek nie pozwala na prawidłowe określenie rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Nie można też, zdaniem Sądu, zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż skarżący sprecyzował swój wniosek w dniu [...] lutego 2008 r. podczas spotkania z [...] Komendantem Wojewódzkim PSP. Z protokołu sporządzonego z tego spotkania wynika jedynie, że skarżący wyraził chęć wznowienia postępowania administracyjnego, a nie sądowego, oraz że żądanie swe oparł na sfałszowanym dokumencie oraz decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., która powoływała się na ten dokument. Jednak w protokole tym brak jednoznacznego wskazania, czy wnosi on o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zwolnieniu ze służby, czy też decyzją o odmowie uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby.
Zdaniem Sądu, pisma skarżącego składane w trakcie postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazują, iż jego celem jest powrót do służby. Jest to jednak jedyny bezsprzeczny fakt. Pozostałe zaś żądania, zdaniem Sądu, wymagają doprecyzowania.
Warto zauważyć, iż ani decyzja z dnia [...] marca 2001 r. o zwolnieniu ze służby, ani decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. o odmowie uchylenia tej decyzji nie dotyczyły kwestii związanych z przywróceniem do służby.
Decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] lutego 2005 r. odmówiono uchylenia, w trybie art. 154 kpa, decyzji o zwolnieniu ze służby. Stąd też skutkiem ewentualnego uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania nie byłoby przywrócenie skarżącego do służby, a jedynie ponowne rozpoznanie sprawy o zwolnieniu ze służby, w trybie art. 154 kpa. Tymczasem z pism skarżącego wynika, iż pragnie on osiągnąć inny cel. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w pozostałych pismach skarżący opisuje sprawę zwolnienia ze służby i dalsze postępowanie, jako jeden ciąg wydarzeń. Nie przypisując żadnej ze wskazanych powyżej decyzji "pierwszeństwa" w osiągnięciu swojego celu.
Stąd też przyjęcie organów rozpoznających niniejszą sprawę, iż przedmiotem wniosku skarżącego jest decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. jest działaniem niezrozumiałym i niejako zastępującym wolę wnioskodawcy. Skoro wnioskodawca zwrócił się do organu z wnioskiem o załatwienie sprawy, to tylko on może sprecyzować ten wniosek i wyjaśnić swoją rzeczywistą wolę. Natomiast uprawnienie organu będzie polegało w takiej sytuacji na wezwaniu wnioskodawcy do wyjaśnienia wątpliwości i poinformowaniu o przysługujących prawach.
Reasumując, przytoczone okoliczności świadczą o zaniedbaniu organu w ustaleniu rzeczywistej woli skarżącego. Rozpatrując bowiem wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r. nie można mieć pewności, o wznowienie którego postępowania wystąpił skarżący. Organ winien zatem wezwać B. S. do wyjaśnienia tych wątpliwości i jednoznacznego wskazania decyzji administracyjnej, której dotyczy jego wniosek. Wyjaśnienia skarżącego w tej mierze będą bowiem miały podstawowe znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Powyższe uchybienia organu powodują też, że Sąd nie może odnieść się do zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.