Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2164/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. E.L., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca - pismem z [...] września 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg oraz charakter swojej służby; zaznaczył, że przed 31 lipca 1990 r. pełnił służbę krótkotrwale; z kolei swoje obowiązki jako [...] wykonywał z pełnym zaangażowaniem, rzetelnie i sumiennie, na co wskazują otrzymane nagrody oraz odznaczenia - m.in. Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę" oraz Brązowa Odznaka "[...]"; Wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zwiększonej odpowiedzialności, co wiąże się z ciągłym stresem i pogorszeniem stanu zdrowia,
2. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w [...] marca 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej; ich wysokość zweryfikowano odpowiednio z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze,
3. - zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") - stanowiącym informację o przebiegu służby, Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1990 r. - rok, 5 miesięcy i 15 dni; całkowity okres jego służby to 27 lat i 18 dni (od [...] lutego 1989 r. do [...] marca 2016 r.); ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres roku, 11 miesięcy i 24 dni zasadniczej służby [...] (od [...] stycznia 1986 r. do [...] grudnia 1987 r.),
4. - kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,
5. - Komendant Główny Policji - pismem z [...] marca 2018 r. - przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy; wskazano tam, że przyznano mu nagrodę roczną za 2004 rok w wysokości 80%, w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej; w kontekście zgromadzonego materiału Komendant Główny Policji nie odniósł się do oceny rzetelności służby Wnioskodawcy; z przekazanych informacji wynika, że Wnioskodawca był wielokrotnie awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, otrzymywał zwiększenia dodatku specjalnego, służbowego oraz funkcyjnego, a także wyróżniano go nagrodami pieniężnymi oraz odznaczeniami - Brązowym Krzyżem Zasługi (w 2005 roku), Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę" (w 2012 roku) oraz Brązową Odznaką "[...]" (w 2014 roku); w przekazanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; nie ma również dokumentów, potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia,
6. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
7. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
8. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,
5. - przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że Wnioskodawca pełnił służbę na [...] państwa przez rok 5 miesięcy i 15 dni; całkowity czas jego służby to 27 lat i 18 dni; taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym długości tego okresu, nie może być oceniony jako krótkotrwały; Wnioskodawca mógł zapoznać się kompleksowo ze specyfiką stawianych przed nim zadań oraz charakterem służby; potwierdza to również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy; bezsprzecznie dowodzi ona, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie wynikało z woli Wnioskodawcy, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce,
6. - odnosząc się do analizy przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., pomimo tego, że w 2004 roku przyznano mu nagrodę roczną w wysokości 80% w związku z naruszeniem dyscypliny służbowej; jednocześnie podkreślono brak jakichkolwiek dowodów, aby Wnioskodawca pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia,
7. - podkreślono, że służba w [...] zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej - przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz [...] spełniałby bowiem ów wymóg,
8. - odnotowano, że wypłacane Wnioskodawcy świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.),
9. - reasumując, zaznaczono, że zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty - dotyczące pełnienia służby w sposób oddany i lojalny na rzecz bezpieczeństwa kraju oraz obywateli, a także otrzymywane nagrody i odznaczenia - co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych [...] i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia - nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,
10. - analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi, gdy funkcjonariusz ma wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów:

1. - prawa materialnego:
2. - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie jakoby nie zachodziła przesłanka "krótkotrwałości" służby w ujęciu proporcjonalnym, przy jednoczesnym marginalizowaniu tegoż ujęcia w stosunku do jej ujęcia bezwzględnego; tymczasem porównanie okresu roku 5 miesięcy i 15 dni do całkowitego okresu służby - 27 lat i 18 dni uzasadnia ocenę, że przesłanka krótkotrwałości została spełniona:
3. - art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że warunkiem koniecznym zastosowania przepisu jest pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia; tymczasem literalne brzmienie przepisu - skoro dodano sformułowania "w szczególności" - wskazuje, że jest to przesłanka mająca wyłącznie charakter dodatkowy, przykładowy, a katalog przesłanek jest otwarty; doprowadziło to do błędnego uznania, jakoby brak było podstaw do skorzystania przez Wnioskodawcę z wynikających z wskazanego przepisu uprawnień, gdyż w toku jego służby nie doszło do rzeczywistego zagrożenia zdrowia czy życia,
4. - postępowania - obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. polegającą na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy istnieją rzeczywiste przesłanki, co do istnienia względem Wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiające wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k.

45) pełnomocnik Wnioskodawcy wskazywał, że jego mocodawca większość służby na rzecz demokratycznego państwa pełnił na stanowiskach kierowniczych. Byłoby więc nieracjonalne, gdyby wiązało się to z bezpośrednim narażeniem życia lub zdrowia.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd w tym składzie nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

1. - warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. - dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko takiemu rozumieniu wskazanej regulacji przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Jego użycie wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy mogło być uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych - w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ pogląd SN). Analogicznie, użycie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza uznanie, jakoby wolę prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z wymienionych tam przesłanek.

Wobec takich uwarunkowań uzasadniona jest konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie formułowania "w szczególności") - jest wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego. Treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Sąd w tym składzie pragnie podkreślić, że wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19) czy z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej "CBOSA").

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania, lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (u Wnioskodawcy to ponad 27 lat) - okres niespełna półtoraroczny może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęte przez organ, zawężające rozumienie tego pojęcia.

Mylnie wobec tego orzekając w sprawie przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała nie całe półtora roku, przy pełnieniu obowiązków ponad 27 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie trafne są zarzuty skargi, co do uchybienia wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa.Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie np. reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy funkcjonariusz miał w danym zakresie istotne zasługi, a - w świetle dostępnych informacji - nie można mu przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia państwa totalitarnego.

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz państwa totalitarnego. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w [...]). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych.

Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem [...] - np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku - gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy - byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że funkcjonariusz pełnił służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń emerytalnych, czy wręcz samo ich pobieranie. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz braku dodatków z tego tytułu. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Nie ma to jednak kluczowego znaczenia w danej sprawie, gdzie Wnioskodawca nie podnosił wykonywania szczególnych – specyficznych dla danej służby – zadań, związanych z narażeniem życia lub zdrowia.

Jak trafnie wskazywano na rozprawie, nie byłoby racjonalne, aby osoba pełniąca funkcje kierownicze – sama odpowiadając za bezpieczeństwo całego zespołu - podejmowała zadania wiążące się z bezpośrednim zagrożeniem swojego życia lub zdrowia. Z kolei, wyłącznie realizacji odpowiedzialnych zadań i związanych z tym stanów psychicznych (np. stresy) nie można traktować jako okoliczności predysponującej do szczególnych przywilejów – tu wyłączenie ogólnych zasad świadczeń emerytalnych dla funkcjonariuszy. Takie narażenie zdrowia dotyczy bowiem wielu zawodów, przy założeniu rzetelnego wykonywania obowiązków. Z pewnością nie tego rodzaju zagrożenie dla życia lub zdrowia miał na uwadze prawodawca, określając szczególny warunek w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej.

Nie może być natomiast bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, nadanie Wnioskodawcy w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego brązowego krzyża zasługi czy brązowej odznaki państwa totalitarnego. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 138): "Najwyższym wyróżnieniem zasług cywilnych i wojskowych położonych w czasie pokoju lub wojny dla chwały i rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej są ordery i odznaczenia". Natomiast, przykładowo - co wynika z art. 16 ust. 1 tej ustawy: "[...} Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.".

Z kolei - wedle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania [...] (Dz.U. Nr 67, poz. 804) - odznaka "Zasłużony Policjant" (stosownego stopnia) może być nadana wyłącznie funkcjonariuszowi w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uprawniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie może pozostawać bez znaczenia okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa szczególnie krótkotrwale. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że także służba trwająca kilka lat może być określana mianem krótkotrwałej. W tym kontekście należy ocenić niespełna półtoraroczną służbę Wnioskodawcy.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.