Uzasadnienie
Dyrektor Izby Celnej w [...] orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 437 § 1 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].
Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2010 r., wydanym na podstawie art. 166 pkt 1, 3 i 4, art. 167 ust. 1 pkt 1, art. 178 ust. 1 i 3, art. 227, art. 242 ustawy o Służbie Celnej, art. 414 § 1 k.p.k. w zw. z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej oraz § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz.U. nr 156, poz. 1520 ze zm.), Naczelnik Urzędu Celnego [...]uznał [...]J.S. winną naruszenia obowiązków służbowych wynikających z art. 122 pkt 1 i 2, art. 127 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w ten sposób, że w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...]sierpnia 2008 r., pełniąc obowiązki [...]nierzetelnie wykonywała powierzone zadania oraz niewłaściwie sprawowała nadzór służbowy nad działalnością podległej jednostki organizacyjnej i wymierzył jej karę dyscyplinarną upomnienia.
W uzasadnieniu powyższego orzeczenia organ dyscyplinarny podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zostało wobec J. S. wszczęte postępowanie dyscyplinarne.
W dniu 11 grudnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...]A. N. wyznaczyła zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego [...] S. S. jako osobę uprawnioną do orzekania kary dyscyplinarnej w postępowaniu dyscyplinarnym.
W uzasadnieniu orzeczenia omówiono okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia zarzucanych J.S. zaniedbań i wskazano, że podstawę orzeczenia dyscyplinarnego stanowił całokształt ujawnionych okoliczności i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, mających znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Prowadzone postępowanie dyscyplinarne, w ocenie orzekającego zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego [...], potwierdziło naruszenie obowiązków służbowych określonych w art. 122 pkt 1 i 2, art. 127 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przez [...]J.S., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego.
Pełnomocnik J. S. wniósł od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego odwołanie, domagając się jego uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu pełnomocnik zarzucił obrazę prawa procesowego:
- 1. art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie orzeczenia dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, który z mocy art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie, co stanowi bezwzględną przyczynę odwoławczą powodującą nieważność postępowania,
- 2. art. 42 § 4 k.p.k w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie, pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej [...]jako organu wyższego rzędu o wydanie postanowienia w sprawie wyłączenia od orzekania Naczelnika Urzędu Celnego [...],
- 3. art. 43 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej [...]o wydanie postanowienia w sprawie wyznaczenia do orzekania innego równorzędnego organu dyscyplinarnego, co w konsekwencji spowodowało, że organ dyscyplinarny I instancji orzekł pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.
Dyrektor Izby Celnej [...]orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...]lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 437 § 1 k.p.k. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Cywilnej, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż obrońca i obwiniona nie skorzystała z prawa wysłuchania na rozprawie przed Dyrektorem Izby Celnej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 433 § 1 k.p.k., sąd odwoławczy rozpatruje sprawę w granicach środka odwoławczego, a w zakresie szerszym o tyle, o ile ustawa przewiduje. W tej sprawie sytuacja taka, w ocenie organu II instancji nie zachodziła.
Dyrektor Izby Celnej [...]podniósł, iż odwołanie adwokata obwinionej od orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczyło wyłącznie uchybień formalnych, polegających przede wszystkim na niewyłączeniu od orzekania w niniejszej sprawie Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego [...]S. S., orzekającego z upoważnienia Naczelnika Urzędu, A. N. Organ odwoławczy wskazał, iż uprawnionym do orzekania w sprawach dyscyplinarnych w urzędzie celnym jest naczelnik urzędu celnego bądź jego zastępca, upoważniony przez naczelnika, co wynika z art. 169 ust. 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej. Z mocy prawa zostały wyłączone z orzekania w sprawie: A. N. (Naczelnik UC [...]) i D. K. (Z-ca Naczelnika UC [...]), ponieważ były przesłuchiwane w niniejszej sprawie w charakterze świadka oraz M. C., rzecznik dyscyplinarny w Urzędzie Celnym [...]. W stosunku do S. S. nie zgłoszono zastrzeżeń co do jego bezstronności, nie był również przesłuchiwany w charakterze świadka, dlatego też nie podlegał wyłączeniu z mocy prawa.
Upoważnienie przez naczelnika urzędu celnego do orzekania w sprawie dyscyplinarnej swojego zastępcy, który nie był przesłuchiwany w charakterze świadka i wobec którego nie wnoszono żadnych zastrzeżeń, jest dopuszczalne na mocy obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie nie miało bowiem miejsca wyłączenie organu dyscyplinarnego (tj. Naczelnika Urzędu Celnego [...]i jego wszystkich zastępców). W związku z powyższym, Dyrektor Izby Celnej nie miał uprawnień do skorzystania z instytucji określonej w art. 43 k.p.k., tj. do wyznaczenia naczelnika innego urzędu celnego do orzekania w sprawie.
Organ II instancji stwierdził, iż skoro nie nastąpiło wyłączenie S. S. jako osoby, mógł on jako jedyny zastępca Naczelnika Urzędu Celnego [...]reprezentować organ dyscyplinarny i orzekać w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, pozostałe zarzuty obrońcy obwinionej J. S. podnoszone w odwołaniu od orzeczenia dyscyplinarnego należało uznać za chybione.
Orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej [...]z dnia [...] lutego 2011 r. stało się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca zarzuciła temu orzeczeniu, podobnie jak w odwołaniu od orzeczenia, naruszenie:
- 1. art. 433 § 1 i 2 k.p.k., poprzez nieskontrolowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji w granicach zaskarżenia przy uwzględnieniu wszystkich przyczyn odwoławczych wskazanych w art. 438 k.p.k.;
- 2. art. 452 § 1 k.p.k., poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu międzyinstancyjnym, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- 3. art. 17 § 1 pkt 9 k.p.k., poprzez poszerzenie zakresu odpowiedzialności obwinionej w orzeczeniu organu I instancji, przy jednoczesnym braku skargi uprawnionego oskarżyciela w tym przedmiocie;
- 4. art. 4 k.p.k. w zw. z art. 7 k.p.k. w zw. z art. 92 k.p.k. i w zw. z art. 410 k.p.k., poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej;
- 5. art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez wydanie orzeczenia dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, który z mocy art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie, co stanowi bezwzględną przyczynę odwoławczą powodującą nieważność postępowania;
- 6. art. 42 § 4 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie, pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k. zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej [...]jako organu wyższego rzędu o wydanie postanowienia w sprawie wyłączenia od orzekania Naczelnika Urzędu Celnego [...];
- 7. art. 43 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, poprzez zaniechanie zwrócenia się do Dyrektora Izby Celnej [...]o wydanie postanowienia w sprawie wyznaczenia do orzekania innego równorzędnego organu dyscyplinarnego, co w konsekwencji spowodowało, że organ dyscyplinarny I instancji orzekł pomimo zaistnienia przesłanki z art. 40 § 1 pkt 4 k.p.k.
Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ orzekający nie rozpoznał sprawy w granicach środka odwoławczego, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Odwołująca się kwestionowała bowiem całość orzeczenia Naczelnika Urzędu Celnego [...], a nie ograniczyła środka odwoławczego co do winy, kary lub samego uzasadnienia. Ilość zarzucanych obwinionej uchybień jakich miała ona dopuścić się przy wykonywaniu obowiązków służbowych przedstawiona w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w orzeczeniu organu dyscyplinarnego I instancji. Orzeczenie to znacznie rozszerza katalog uchybień jakich dopuściła się obwiniona.
Ponadto orzekając karę dyscyplinarną nie uwzględniono okoliczności podnoszonych przez obwinioną, a przemawiających na jej korzyść. Prowadzone postępowanie dyscyplinarne wykazało, iż obwiniona wielokrotnie zgłaszała problemy kadrowe i niewłaściwą obsadę w podległej jej jednostce - wnosząc o jej zwiększenie. W zakresie zarzutu nieważności postępowania z powodu wyłączenia Naczelnika Urzędu Celnego [...]pełnomocnik strony podtrzymał argumentację już podniesioną w odwołaniu. Także sposób procedowania wzbudził wątpliwości strony, albowiem już po wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego, a przed wniesieniem odwołania, organ dyscyplinarny I instancji dopuścił dowód z opinii odnoszącej się do możliwości orzekania w tej sprawie zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 942/11 oddalił skargę, wskazując w jego uzasadnieniu, że w sprawach związanych z postępowaniem dyscyplinarnym koniecznym jest sprawdzenie zgodności tegoż postępowania z obowiązującymi przepisami prawa, tj. czy postępowanie zostało wszczęte i toczyło się zgodnie z przepisami rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także, czy zastosowana wobec funkcjonariusza kara mieści się w katalogu kar dyscyplinarnych określonych w art. 167 ust. 1 ustawy i jest adekwatna do stopnia zawinienia.
Funkcjonariusze celni zobowiązani są z mocy prawa do fachowego, rzetelnego, zgodnego z prawem i bezstronnego, prawidłowego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych im obowiązków i zadań oraz przestrzegania regulaminu służby (pracy) w sposób zapewniający ochronę interesów Państwa i obywateli.
Zdaniem Sądu, sama ocena wagi naruszenia obowiązków służbowych i dobór adekwatnej do nich kary należy do organów dyscyplinarnych, bowiem sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się w istocie do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również czy zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. Ponadto Sąd I instancji uznał stan faktyczny rozpatrywanej sprawy za niebudzący wątpliwości, a postępowanie dyscyplinarne zostało uznane za prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi naruszenia art. 452 § 2 k.p.k. poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych w postępowaniu międzyinstancyjnym, Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie bowiem kwestionowana przez stronę opinia prawna sporządzona na potrzeby postępowania i odnosząca się do możliwości orzekania w sprawie dyscyplinarnej przez zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego [...], nie ma waloru dowodu w sprawie dyscyplinarnej.
Opinia prawna wyjaśnia jedynie wątpliwości prawne, przedstawia interpretacje prawa w konkretnym stanie faktycznym i służy organowi pomocniczo w podjęciu decyzji. W tym stanie rzeczy twierdzenie skarżącej, że organ odwoławczy dopuścił nowy dowód w sprawie w postępowaniu międzyinstancyjnym nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto Sąd wskazał, iż w postępowaniu dyscyplinarnym nie doszło do naruszenia praw procesowych strony, które wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, skutkowałoby nieważnością postępowania. Bezspornie bowiem [...] celny A. N., wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. wyłączyła się od udziału w postępowaniu. Wydania takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza przepis art. 42 § 2 k.p.k. Organem dyscyplinarnym jest organ Służby Celnej, nie zaś jej funkcjonariusz piastujący funkcję naczelnika. Skoro zatem wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlegał funkcjonariusz (w k.p.k. odpowiednio sędzia), w stosunku do którego zgłoszono wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka, a nie sam organ (odpowiednio sąd, a precyzyjniej wszyscy sędziowie sądu), to nie ma przeszkód, aby w sprawie orzekał z-ca naczelnika (odpowiednio inny sędzia), do którego zakresu kompetencji należy zastępowanie personalnie naczelnika.
W tym wypadku nie dochodzi bowiem do wyłączenia i konieczności zmiany organu dyscyplinarnego (składu orzekającego całego sądu – art. 42 § 4 k.p.k.), a co za tym idzie, nie ma podstaw do zwracania się do Dyrektora Izby Celnej o wyznaczenie innego organu do orzekania w sprawie.
W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2465/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro Naczelnik Urzędu Celnego – A. N., nie mogła podejmować w sprawie żadnych czynności, gdyż zachodziły przesłanki wyłączenia jej od udziału w sprawie z urzędu, to tym samym udzielenie przez nią kompetencji do orzekania w sprawie dyscyplinarnej swemu zastępcy musiało być uznane za bezskuteczne. W tej sytuacji rzeczą organu II instancji, rozpatrującego odwołanie było uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego na podstawie art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej. Uznał zatem, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że z samego uprawnienia zastępcy naczelnika urzędu celnego do zastępowania personalnie naczelnika wynika jego upoważnienie do orzekania w sprawie dyscyplinarnej. Właściwy tryb postępowania w tego rodzaju sprawie powinien bowiem opierać się na odpowiednio stosowanym art. 43 k.p.k. i polegać powinien na wskazaniu przez Dyrektora Izby Celnej [...]naczelnika innego urzędu celnego, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ramach tej dyspozycji mieści się przepis art. 19 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu.
Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniach przed organem pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 365/10, baza Legalis).
Naruszenie zaś właściwości organu skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zaistnienie tej wady powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia bez względu na jego merytoryczną trafność.
Skoro zatem Naczelnik Urzędu Celnego – A. N., nie mogła podejmować w sprawie żadnych czynności, gdyż zachodziły przesłanki wyłączenia jej od udziału w sprawie z urzędu, to tym samym udzielenie przez nią kompetencji do orzekania w sprawie dyscyplinarnej swemu zastępcy musiało być uznane za bezskuteczne.
W tej sytuacji rzeczą organu II instancji, rozpatrującego odwołanie było uchylenie orzeczenia dyscyplinarnego na podstawie art. 439 § 1 pkt 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej. Właściwy tryb postępowania w tego rodzaju sprawie powinien opierać się na odpowiednio stosowanym art. 43 k.p.k. i polegać powinien na wskazaniu przez Dyrektora Izby Celnej [...]naczelnika innego urzędu celnego, jako właściwego do rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej.
Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku.
Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.