Uzasadnienie
W dniu 04.05.2018 r. Pan G.W. złożył wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. We wniosku podał m.in., że nie nabył lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia (k. 1 - 4).
W trakcie prowadzonego postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. ustalono jednakże, że Wnioskujący nabył w 2009 r. z bonifikatą od Gminy [...] lokal mieszkalny w T. (k. 23 - 24). Informację o nabyciu lokalu na rzeczonych warunkach ww. zawarł we wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego z 2010 r. i 2013 r. (k. 105 - 115).
W dniu 16.03.2010 r. Pan G.W. otrzymał natomiast stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., że po dokonaniu na rzecz Gminy [...], zwrotów łącznie udzielonych bonifikat i zmianie zapisów umowy sprzedaży, będzie mógł korzystać ze świadczeń związanych z realizacją prawa do zakwaterowania (k. 22).
Wnioskujący 11.07.2013 r. dokonał zwrotu bonifikat w kwocie 54.561,90 zł, jednakże jak zauważył organ - z uwagi na taki warunek jego sprzedaży (k. 26).
Dyrektor w decyzji nr [...] z [...].09.2018 r., odmówił wypłacenia Panu [...]G.W. odprawy mieszkaniowej wskazując na zaistnienie negatywnej przestanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu.
Z powyższym rozstrzygnięciem strona nie zgodziła się wywodząc odwołanie. Rozpatrując sprawę merytorycznie, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Podniósł, że zgodnie z art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6, z czego dyspozycja art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Treść ww. przepisów ustawy o zakwaterowaniu nie budzi wątpliwości, a dyspozycja art. 21 ust. 6 pkt.3 ustawy o zakwaterowaniu jest w ocenie organu ścisła, czyli wynika z niej, że każde nabycie lokalu mieszkalnego od jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą stanowi negatywną przesłankę do wypłaty odprawy mieszkaniowej, czy szerzej do realizacji prawa do zakwaterowania.
Innymi słowy ustawodawca ograniczając prawo żołnierza zawodowego do odprawy, odpowiednio zakwaterowania, w przypadku, gdy nabył on lokal mieszkalny z bonifikatą, w sposób zamierzony objął tą przesłanką wszelkie stany faktyczne, w których nastąpiło takie nabycie. Nadto w ocenie organu II instancji brak przepisów określających przypadki, których spełnienie mogłoby zniwelować konsekwencje związane z nabyciem lokalu mieszkalnego z bonifikatą, Powoduje to brak możliwości uznania, że np. zwrot bonifikaty, czy sprzedaż lokalu "przywraca" uprawnienia z ustawy o zakwaterowaniu. Teza ta wynika również z faktu, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 6 Kpa działają na podstawie przepisów prawa tj. jedynie w granicach danego przepisu prawnego. Czyli jeżeli, jak w tej sprawie, przepis wiąże negatywną przesłankę z nabyciem lokalu mieszkalnego od Gminy z bonifikatą, a Skarżący bezspornie tego dokonał, to jednoznacznym jest, że zaistniała negatywna przesłanka do wypłaty odprawy mieszkaniowej, a okoliczność zwrotu bonifikaty musi zostać oceniona jako bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.
Od powyższej decyzji G.W. wywiódł do tut. Sądu skargę.
Zaskarżonej decyzji zarzucił.:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 lit b w zw. z art 21 ust 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. 2018, nr 133, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie;
- 2) naruszenia art 15 kpa w zw. z art. 132 kpa w zw. z art 107 § 3 - poprzez zupełny brak odniesienia się w decyzji organu II instancji do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, przez co należy uznać, iż organ II instancji nie rozpatrzył w sposób należyty istotny sprawy;
- 3) naruszenie prawa procesowego tj.: art. 10 i 81 kpa - poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych, w tym w szczególności okoliczności nabycia nieruchomości z bonifikatą pomimo uniemożliwienia skarżącemu brania czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego, mające wpływ na treść orzeczenia w zakresie w jakim skarżący pozbawiony został prawa do wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiały dowodowego oraz ujawnionych okoliczności faktycznych przed wydaniem ostatecznej decyzji.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie odprawy mieszkaniowej zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w rzeczywistości bonifikatę oddał uprawnionemu organowi, przy czym w ocenie skarżącego, podstawa zwrotu nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia faktu "nabycia lokalu z bonifikatą". Ważny jest jedynie fakt, iż do rzeczywistego "skorzystania" z bonifikaty przez skarżącego nie doszło, a to winno skutkować przyjęciem, iż do nabycia lokalu z bonifikatą nie doszło. Nie można bowiem jednemu faktowi przyznawać dwóch wzajemnie wykluczających się właściwości, jak to robią organy administracyjne w niniejszej sprawie. Na marginesie zauważył, iż czynności związanych ze zwrotem bonifikaty skarżący dokonał niejako za przyzwoleniem organu I instancji, który wskazał mu, że w przypadku zwrotu bonifikaty uaktualni się jego prawo do odprawy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art.21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 133 ze zm.) normującego sytuacje, gdy żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania. Powyższe wymagało zastosowania obok wykładni językowej również wykładni funkcjonalnej. Pamiętać bowiem należy, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" – zob. Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. t. 4, Warszawa 2012, s. 129. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny.
Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r., P 15/02, OTK-A 2005, nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretati cessat in clarin (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat). Sytuacja uzasadniająca zastosowanie wykładni celowościowej zaszła właśnie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ istniejący w niej stan faktyczny, wzbudził uzasadnioną wątpliwość co do tego, czy zwrot bonifikaty uzyskanej przy nabyciu lokalu, uzasadnia założenie, że zwracający nadal winien być traktowany jako osoba, która nabyła lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Jak bowiem słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13, a także L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18).
Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe – konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (por: M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).
Przechodząc do realiów faktycznych niniejszej sprawy rozważania należało rozpocząć od odpowiedzenia na pytanie – jaki rezultat chciał osiągnąć ustawodawca, wprowadzając w omawianym przepisie wyłączenie możliwości przyznania żołnierzowi odprawy mieszkaniowej.
W ocenie tut. Sądu oczywistym jest, że głównym celem przyświecającym prawodawcy było uniemożliwienie dwukrotnego finansowego uprzywilejowania żołnierza tj. raz w wyniku otrzymania bonifikaty przy zakupie lokalu, i drugi raz z tytułu otrzymania odprawy mieszkaniowej. Obydwa w/w przywileje materialne, związane są ściśle z prawem do zakwaterowania. Ustawodawca zobowiązany jest zaś nie tylko do realizacji powyższego uprawnienia żołnierza, ale także do zabezpieczenia stanu finansów publicznych. Nie wymaga zaś dowodu, że otrzymanie kosztem Skarbu Państwa czy kosztem organu samorządu terytorialnego więcej niż jednego przywileju finansowego z tego samego tytułu, naruszałoby powyższą zasadę dbałości o majątek publiczny. Powyższe prowadzi więc do konkluzji, iż omawiane wyłączenie znajdzie zastosowanie w takim stanie faktycznym, gdy na dzień orzekana przez organ, osoba wnioskująca o wypłatę odprawy mieszkaniowej, będzie nadal w sytuacji zaoszczędzenia wydatków, wobec zakupu mieszkania z bonifikatą. Kluczowe znaczenie będzie więc miało ustalenie, czy żołnierz nadal korzysta z omawianej bonifikaty, czy też ją zwrócił.
Stąd, organ rozpoznając wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej i badając istnienie przesłanek negatywnych do uwzględnienia takiego wniosku, winien odnosić się do stanu faktycznego, ale istniejącego w dacie orzekania, a nie do zdarzeń o charakterze historycznym. Dla realizacji zasady dbałości o stan finansów publicznych istotny jest bowiem stan faktyczny mający miejsce w tym momencie. Organ winien więc ustalić przede wszystkim to, czy na dzień orzekania wnioskodawcę nadal można skutecznie uznawać za beneficjenta uprawnienia do nabycia lokalu z bonifikatą.
W ocenie składu orzekającego, zasady logicznego rozumowania przemawiają za przyjęciem, że zwrot przez żołnierza udzielonej mu bonifikaty na zakup mieszkania, przywraca stan faktyczny istniejący przed jej udzieleniem. Bonifikata udzielona, ale późnej zwrócona, przestaje istnieć jako taka. Nie jest już bowiem bonifikatą, a staje się zwróconą bonifikatą.
Nie wymaga zaś dowodu twierdzenie, iż nie można być równocześnie beneficjentem prawa do bonifikaty i jednocześnie nie być owym beneficjentem (wobec zwrócenia bonifikaty).
Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy wskazać należało, iż bezspornym było, że skarżący w 2009 r. nabył od Gminy [...] mieszkanie z bonifikatą.
Poza sporem było także to, że w roku 2013 w/w bonifikata, po jej zwaloryzowaniu, została w całości zwrócona przez skarżącego Gminie [...].
Powyższe prowadzi do wniosku, iż na dzień 4 maja 2018r. tj. na dzień zainicjowania niniejszego postępowania wnioskiem strony, nie istniał stan faktyczny polegający na nabyciu przez stronę lokalu z bonifikatą. Wobec jej wcześniejszego zwrócenia przez stronę nie sposób uznać, że skarżący obecnie nadal jest beneficjentem omawianego przywileju finansowego.
Stąd na dzień orzekania w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji, nie istniała wskazana w zakwestionowanych przez stronę decyzjach podstawa faktyczna, wyłączająca możliwość przyznania odprawy mieszkaniowej.
W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, bowiem organ wskutek błędnej wykładni przepisu prawa nie ustalił w sposób poprawny stanu faktycznego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.).
O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów obejmujących, wynagrodzenie adwokata oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do zastosowania się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu.