Uzasadnienie
Komunikacja Miejska [...] Sp. z o. o. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2014 r., poz. 782) w zw. z art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503) w zw. z art. 104 i art. 107 i art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] października 2015 r., odmawiającą udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia dokumentów określających sposób finansowania, podległość oraz nadzór nad Gazetą [...] będącą składnikiem KM [...] Sp. z o. o. oraz dokumentów określających zysk lub stratę, które wygenerowała Gazeta [...] od momentu wejścia do KM [...] Sp. z o. o., stosownie do punktów 1 i 2 wniosku z dnia [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. Stowarzyszenie Sieć [...] zwróciło się do Prezesa Zarządu Komunikacji Miejskiej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia:
- 1. dokumentów określających sposób finansowania, podległość oraz nadzór nad Gazetą [...] będącą składnikiem KM [...] Sp. z o.o.,
- 2. dokumentów określających zysk lub stratę, którą wygenerowała Gazeta [...] od momentu wejścia do KM [...] Sp. z o.o.
W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] października 2015 r. do Stowarzyszenia wysłano pismo datowane na dzień [...] października 2015 r., w którym wskazano, iż żądane wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. informacje nie stanowią w ocenie KM [...] informacji publicznej, tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, co zostało w tym piśmie szeroko uzasadnione. Niemniej jednak KM [...] z ostrożności, w przypadku stwierdzenia, iż dane objęte wnioskiem dotyczyłyby informacji publicznej, a KM [...] nie chcąc pozostawać, w bezczynności, zmuszona była wydać decyzję nr [...] datowaną na dzień [...] października 2015 r. (dalej: Decyzja) odmawiającą udzielenia żądanych przez Stowarzyszenie informacji.
W uzasadnieniu Decyzji w pierwszej kolejności wskazano, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że nawet gdyby uznać, że mamy do czynienia z informacja publiczną to zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "Ustawą odp") prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, iż tajemnica przedsiębiorcy została zdefiniowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. A zgodnie z tą definicją przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Wykazano, iż KM [...] podjęła środki dotyczące zachowania poufności informacji dotyczących Gazety [...], która dla KM [...] stanowi działalność komercyjną nie związaną w żadnym wypadku z wykonywaniem zadań publicznych i nie finansowaną z środków publicznych. Środkami, jakie podjęła KM [...] są przede wszystkim archiwa zakładowe nad którymi nadzór sprawują tylko określeni pracownicy, a sam dostęp do informacji związanych z Gazetą [...] ograniczony został również poprzez zarządzenie Prezesa Zarządu Spółki "KM[...]" Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. do określonych pracowników (kopia tego zarządzenia została przesłana do Stowarzyszenia wraz z pismem z dnia [...] października 2015r.).
Jednocześnie podkreślono, że ograniczenie dostępu do informacji na rzecz określonych pracowników miało zapewnić ochronę tej informacji, jako informacji handlowej przedsiębiorcy, którą KM [...] chciała i spełniła wymagania do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa. Tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej warunkujące określenie danej informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, co spowodowało, iż prawo do informacji publicznej mogło zgodnie z przepisami ulec ograniczeniu.
W dniu [...] października 2015 r. do KM [...] wpłynął od Stowarzyszenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym wnioskujący wskazał, iż rozstrzygnięcie Decyzji narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy odp, poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej oraz narusza art. 4 ust. 3 ustawy odp, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, iż nie jest uprawnionym przyjęcie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. Wskazano iż KM [...] zamierza utrudniać skuteczną egzekucję prawa do informacji. Podniesiono, że spółka komunalna jest zawsze zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy KM [...] wskazała, że nie kwestionuje, iż spółka komunalna jest obowiązana co do zasady udzielać informacji, które stanowią informację publiczna, ponadto z uwzględnieniem dopuszczonych prawem ograniczeń, m.in. wynikających z art. 5 ust. 2 Ustawy odp. Przepis ten wskazuje, iż prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. KM [...] uzasadniła i udowodniła, że w przedmiotowej sprawie, o ile mamy w ogóle do czynienia z informacją publiczną (zdaniem KM [...] nie), takie ograniczenie ma zastosowanie, a więc zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanych dokumentów. Stanowisko Stowarzyszenia, iż nie godzi się z dopuszczonymi przepisami ograniczeniami w uzyskiwaniu informacji publicznej i że takie zasady nie powinny się ostać jest w istocie wyłącznie polemiką z ustawodawcą, który wprowadził tego typu rozwiązania prawne. W żadnym razie natomiast nie uzasadniania twierdzenia, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.
Dodatkowo wskazano iż przedmiotowa sprawa winna być rozpatrywana w szerszym kontekście, co poniekąd czyni sam wnioskujący, odnosząc się w znacznej mierze w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do argumentów wskazanych przez KM [...] w piśmie z dnia [...] października 2015 r. W piśmie tym, w pierwszej kolejności wskazano, iż w zakresie Gazety [...] nie można uznać, aby była to sprawa publiczna, bowiem w żaden sposób nie jest związana z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych ani korzystaniem przez Spółkę z środków publicznych, które byłyby przeznaczone na działalność Gazety [...]. W sytuacji bowiem braku gospodarowania mieniem publicznym i nie wykonywania zadań publicznych w związku z wydawaniem Gazety [...], w ocenie KM [...] nie mamy do czynienia ze sprawą publiczną, to tym samym nie mamy do czynienia z informacją publiczną.
Dodatkowo w piśmie wyjaśniono, iż KM [...] prowadzi dwie działalności:
- • działalność związaną z wykonywaniem zadań publicznych w postaci świadczenia usług z zakresu realizowania transportu publicznego w całości finansowaną ze środków publicznych,
- • działalność komercyjną - finansowaną ze środków wypracowanych w ramach tej działalności komercyjnej.
Obowiązek zaś rozdzielenia przedmiotu działalności KM [...] wynika wprost z przepisów prawa m.in. z rozporządzenia (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.UrzUEL.2007.315.1) zwanego dalej "rozporządzeniem 1370/2007". Tym samym działalność komercyjna, jako niefinansowana ze środków publicznych i nie służąca do wykonywania zadań publicznych, nie może być uznana za informację publiczną. Wobec czego Ustawa odp nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania.
W piśmie wskazano także, iż KM [...] nie posiada dokumentów określających sposób finansowania, podległość oraz nadzór nad Gazetą [...] będącą składnikiem KM [...] Sp. z o.o. Zasady te wynikają bowiem z ogólnie obowiązujących dla Spółki jako takiej (a nie dla konkretnej działalności, czy składnika) powszechnych przepisów prawa, w szczególności kodeksu spółek handlowych, ustawy o rachunkowości, rozporządzenia [...] oraz Aktu Założycielskiego Spółki. Natomiast Spółka dla działalności w postaci wydawania Gazety [...], dla jej finansowania, podległości oraz nadzoru nie ma innych zasadach niż dotyczących funkcjonowania całej Spółki, tym samym jak wskazano nie jest możliwe udostępnienie w tym zakresie dokumentów, skoro ich nie ma.
Brak jest także dokumentów określających zysk lub stratę, którą wygenerowała Gazeta [...] od momentu wejścia do KM [...] Sp. z o.o. Spółka dokonuje rozliczeń za każdy rok kalendarzowy, a działalność komercyjna jest rozliczana oddzielnie w księgach finansowych spółki, a zysk lub strata określana jest za każdy rok obrotowy. Brak jest natomiast dokumentów, które wskazałyby w ostatecznym rozrachunku (narastająco) wysokość zysku lub straty po wszystkich latach prowadzenia działalności wydawniczej, o co wnioskowano we wniosku z dnia [...] września 2015 r. Wskazano, iż Spółka nie ma obowiązku tworzyć dokumentów/zestawień, których nie posiada. Każdy rok obrotowy rozliczany jest oddzielnie, zaś sprawozdania finansowe Spółki oraz sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za każdy rok obrotowy są składane do Krajowego Rejestru Sądowego.
Dalej Spółka wskazała, że na uwagę zasługują także okoliczności podniesione w piśmie z dnia [...] października 2015 r., a mianowicie, że nawet gdyby uznać, iż Ustawa odp ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to w zakresie dokumentów do których dostęp jest nieograniczony, zgodnie z art. 10 oraz 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r., Spółka nie ma obowiązku udostępniania takich informacji ze względu na ich ogólną dostępność w aktach rejestrowych. Udostępnienie sprawozdań finansowych Spółki oraz Aktu Założycielskiego Spółki (z których ewentualnie mogłyby wynikać informacje, których żądał Wnioskodawcą, bowiem jak wskazano powyżej żądanych we wniosku dokumentów spółka nie posiada i nie generowała) poprzez ich złożenie w Sądzie Rejonowym dla [...] [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dezaktywuje obowiązek udostępnienia ich na wniosek. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 roku o sygnaturze akt II SAB 372/2003. Stanowisko takie pozostaje nadal aktualne.
Spółka wyjaśniła też że, poinformowano Stowarzyszenie, iż obowiązek udostępniania sprawozdań finansowych wynika także z art. 34 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.85), jak i przede wszystkim z ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 1009 r. Nr 152 poz. 1223 ze zm.). Na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości sprawozdania finansowe są zbiorem przez co podlegają udostępnianiu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie, nie zaś w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości stanowi, iż dokumentację, o której mowa w at. 10 ust. 1 księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także obiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Artykuł 75 ustawy określa natomiast szczegóły udostępniania zbiorów w tym dokumentów finansowych stanowiąc, iż udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części następuje:
- • do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej,
- • poza siedzibą zarządu jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów - chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Z powyższego wynika jednoznacznie, iż wprawdzie KM [...] ma obowiązek udostępnienia sprawozdań finansowych dotyczących Spółki (nie Gazety [...], która nie jest odrębnym tworem), ale zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie są w żadnym wypadku mniej ważne od ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z powyższego należy wnioskować, iż w przypadku uregulowania w innej ustawie niż ustawa o dostępie do informacji publicznej sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji, to właśnie w trybie tych ustaw podlegają one udostępnieniu, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku II SAB/Wa 1050/14, w którym wyraźnie wskazano: "ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej celowo uregulował możliwość dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, że może nastąpić to również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką ustawą bez wątpienia jest ustawa o rachunkowości."
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782; dalej jako "u.d.i.p."), poprzez nieuprawnione zastosowanie przestanek ograniczających prawo do informacji publicznej,
- - art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której Komunikacja Miejska [...] sp. z o.o. (dalej "Spółka") jest w posiadaniu wnioskowanych informacji,
- - art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., poprzez uznanie, iż spółka będąca własnością gminy może w subiektywnie wybranym zakresie być wyłączona w z zakresu prawa do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że na gruncie u.d.i.p. można wyszczególnić trzy kategorie spółek prawa handlowego, będących podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej:.
- - jednoosobowe spółki Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- - spółki handlowe zobowiązane w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne,
- - spółki handlowe, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ma pozycje dominującą.
(za: B. Wilk, Spółka prawa handlowego jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, "Rejent", nr 8 (292), sierpień 2015, s. 99-120).
W odniesieniu do Spółki znajdzie zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p, który stanowi o tym, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zatem jest to pierwsza z kategorii wymienionych powyżej.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p mieści się tzw. jednoosobowa spółka prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Spółka taka bowiem jest osobą prawną samorządu terytorialnego. Do ustalenia tego stanu rzeczy należy przeanalizować strukturę udziałów spółki.
"Wydaje się, że celem ustawodawcy było ujęcie w katalogu podmiotów zobowiązanych takich osób prawnych, w których nie ma jednolitej publicznej struktury akcjonariatu lub udziałów, gdyż pojawia się element niepubliczny. Z tego powodu słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów definicji «przedsiębiorcy dominującego», przez którego rozumie się, w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k., przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą. Oczywiście konieczne jest odpowiednie stosowanie tego przepisu uwzględniające modyfikację, polegającą na zastąpieniu pojęcia «przedsiębiorcy dominującego» pojęciem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego" (B. Wilk, Spółka prawa handlowego jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, "Rejent", nr 8 (292), sierpień 2015, s. 114.). Przywołany autor wskazuje także orzecznictwo, potwierdzające taką interpretację, tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. (II SAB/Wa 527/14), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. (IV SAB/Po 80/14) oraz WSA w Lublinie (II SAB/Lu 927/14) - wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.ns3.gov.pl). Tym samym Spółka w całości objęta jest zakresem prawa do informacji publicznej.
Wskazano, iż Spółka w swoich decyzjach tworzy kaskadowe twierdzenia. Z jednej strony przyjmuje, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Z drugiej natomiast, że będą podlegały wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. A z trzeciej natomiast, że będzie miała zastosowanie inne ustawa. W tym ostatnim zakresie Spółka cytuje nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1050/14.
W ocenie strony skarżącej, już same przyjęte w decyzjach twierdzenia wskazują, iż Spółka albo celowo utrudnia dostęp do informacji publicznej albo nie posiada wiedzy z zakresu prawa do informacji publicznej.
Przechodząc do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy Stowarzyszenie zauważyło, że w świetle konstytucyjnego prawa do informacji, znajdującego rozwinięcie w regulacji ustawowej - tj. przepisach u.d.i.p., możliwość uzyskania informacji w przedmiocie działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujących środkami publicznymi ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego.
W swojej publikacji M. Jabłoński zauważył: "Rzeczywiste istnienie społeczeństwa obywatelskiego możliwe jest bowiem tylko wtedy, gdy obywatel jest świadomy tego, co jest przedmiotem działalności państwa, jego organów oraz funkcjonariuszy, którym przecież przyświeca precyzyjnie zdefiniowany cel, jakim jest "dobro wspólne". Z tego też punktu widzenia nie ma społeczeństwa obywatelskiego wtedy, gdy obywatel nie ma możliwości pozyskania odpowiedniej informacji lub gdy nie istnieją demokratyczne procedury temu służące" (M. Jabłoński, Społeczeństwo obywatelskie a konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej w: Dziesięć lat Konstytucji RP, red. E. Dulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007).
Ograniczenie szeroko rozumianego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej zarysowała sama Konstytucja RP w art. 61 ust.
3. W zakresie wskazanego przepisu w doktrynie wskazuje się: "uznać trzeba, że konstrukcja tej regulacji nie zostawia wątpliwości, że jawność w sprawie działalności organów władzy publicznej jest zasadą, a jej ograniczenia stanowią wyjątek. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustaw, o których mowa w ust. 3 art. 61 Konstytucji, współwyznaczają jednak zakres materialny prawa do informacji. Przepisy te mogą bowiem zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa, ale istotne jest, że dopuszczona możliwość zawężenia konstytucyjnie wyznaczonego zakresu jest dopuszczalna tylko ze względów wymienionych w tym artykule, zaś ograniczenie takie nastąpić może wyłącznie w drodze ustawy" (G. Rydlewski, P. Szustakiewicz, K. Golat, Udzielanie informacji publicznej przez administrację publiczną. Teoria i praktyka, Warszawa 2012).
Należy również zauważyć, iż art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi niejako lex specialis w stosunku do generalnej normy ograniczającej konstytucyjne wolności i prawa. Wynika z tego, iż w sposób węższy rozumiane są przesłanki ograniczające, natomiast elementy składające się na tzw. test proporcjonalności (konieczność, niezbędność oraz proporcjonalność sensu stricto) pozostają aktualne w zakresie rozumienia art. 61 Konstytucji (zob. A. Gryszczyńska, Podstawy prawne ograniczeń jawności w Polsce w: Jawność i jej ograniczenia, Tom VI Struktura tajemnic, Warszawa 2014).
Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane na gruncie u.d.i.p., stąd zarówno orzecznictwo, jak i doktryna odwołują się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej na gruncie art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym: "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".
W tym miejscu koniecznym jest zwrócenie uwagi na art. 39 ust. 2 Porozumienia w Sprawie Handlowych Aspektów Praw Własności Intelektualnej (dalej: TRIPS), który to ma charakter samo wykonalny, tj. stanowi część obowiązującego prawa w Polsce. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem ochrony są poufne informacje, które posiadają określoną wartość gospodarczą (zob. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, red. Janusz Szwaja, Warszawa 2013 r.). Co za tym idzie, do wykazania tajemnicy przedsiębiorstwa nie wystarczy nieujawnienie informacji, ale należy zbadać również jej charakter.
Strona skarżąca stwierdziła, iż z uwagi na fakt, że objęcie dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy determinowane jest jedynie wolą takiego podmiotu, to też organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również sąd rozpatrujący sprawę winien dokonać szczegółowej analizy konieczności zastosowania takiej klauzuli. W przypadku uznania jej bezzasadności, takie zastrzeżenie uznaje się za nieskuteczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "udip", znajduje zastosowanie w sytuacjach, kiedy żądanie udostępnienia dotyczy informacji publicznej, a adresat żądania jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy. Natomiast w myśl art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Powyższa, bardzo ogólna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.
W świetle powyższego w orzecznictwie przyjmuje się, iż za informację publiczną należy uznać każdą informację wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14, Lex nr 1664475). Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1. organy władzy publicznej,
- 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego ora; podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji.
Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że Komunikacja Miejska [...] Sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina [...] i która wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie udip (art. 4 ust. 1 pkt 5) do udostępniania informacji publicznej.
Jeżeliby zgodzić się ze stanowiskiem Spółka, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej to wówczas zastosowanie udip i odmowa udostępnienia informacji, która nie posiada przymiotu informacji publicznej, nastąpiły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 udip, co skutkuje w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji Spółka winina jedynie poinformować go m piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W miejscu podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka raz przekazuje, że nie posiada żądanej informacji w innym miejscu uzasadnienia dokonuje wywodu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Dalej Spółka wyjaśnia, że nie posiada dokumentów określających sposób finansowania, podległość oraz nadzór nad Gazetą [...] będącą składnikiem KM[...] Sp. z o.o. Zasady te wynikają bowiem z ogólnie obowiązujących dla Spółki jako takiej (a nie dla konkretnej działalności, czy składnika) powszechnych przepisów prawa, w szczególności kodeksu spółek handlowych, ustawy o rachunkowości, rozporządzenia 1370/2007 oraz Aktu Założycielskiego Spółki. Natomiast Spółka dla działalności w postaci wydawania Gazety [...], dla jej finansowania, podległości oraz nadzoru nie ma innych zasadach, niż dotyczących funkcjonowania całej Spółki, tym samym jak wskazano nie jest możliwe udostępnienie w tym zakresie dokumentów, skoro ich nie ma. Spółka nie posiada także dokumentów określających zysk lub stratę, którą wygenerowała Gazeta [...] od momentu wejścia do KM[...] Sp. z o.o. Spółka dokonuje rozliczeń za każdy rok kalendarzowy, a działalność komercyjna jest rozliczana oddzielnie w księgach finansowych spółki, a zysk lub strata określana jest za każdy rok obrotowy.
Brak jest natomiast dokumentów, które wskazałyby w ostatecznym rozrachunku (narastająco) wysokość zysku lub straty po wszystkich latach prowadzenia działalności wydawniczej, o co wnioskowano we wniosku z dnia [...] września 2015 r. Wskazano, iż Spółka nie ma obowiązku tworzyć dokumentów/zestawień, których nie posiada. Każdy rok obrotowy rozliczany jest oddzielnie, zaś sprawozdania finansowe Spółki oraz sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za każdy rok obrotowy są składane do Krajowego Rejestru Sądowego.
Następnie Spółka informuje Stowarzyszenie o przepisach dotyczących składania sprawozdań finansowych dla całej Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego oraz o zasadach wynikających z Ustawy o rachunkowości, w jaki sposób na podstawie tej ustawy są udostępniane dokumenty finansowe całego podmiotu. Wskazuje, iż KM [...] ma obowiązek udostępnienia sprawozdań finansowych dotyczących Spółki (nie Gazety [...] która nie jest odrębnym tworem), ale zgodnie z obowiązującymi przepisami, które nie są w żadnym wypadku mniej ważne od ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka dodaje, że w przypadku uregulowania w innej ustawie niż ustawa o dostępie do informacji sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji to właśnie w trybie tych ustaw podlegają one udostępnieniu, a nie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ma rację Spółka, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi in principio, że "Przepisy [tej] ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".
W ocenie Sądu z przytoczonych art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że chodzi tylko o przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe.
Sąd zwraca uwagę, że organ KM [...] Sp. z o.o. w tym zakresie ogólnie wskazuje na ustawę o rachunkowości oraz kodeks spółek handlowych, nie powołuje jednak precyzyjnie na jakiej podstawie, w tym konkretnym przypadku następuje wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, Spółka na wstępie powinna kategorycznie rozważyć, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej.
Odwołując się do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust.
- 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty.
Niejasna definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 tej ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1).
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Uwzględniając przytoczone przepisy można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów.
Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej (bądź inne podmioty obowiązane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej), treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.
W rozpoznawanej sprawie kwestia ta, zdaniem Sądu jest niewątpliwa, bowiem określone dokumenty wytworzone w związku z działalnością KM [...] Sp. z o.o. realizującej zadania w zakresie transportu publicznego i dysponującej majątkiem publicznym mają charakter informacji publicznej. Wprawdzie Spółka podaje, że Gazeta [...] prowadzi działalność komercyjną, to jednak wchodzi w skład KM [...] jego jej wewnętrzny składnik, a KM [...] Sp. z o. o. gospodaruje mieniem komunalnym.
Pojawia się jeszcze kolejna koncepcja odmowa udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust 1 udip.
W myśl art. 5 cytowanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
W niniejszej sprawie Spółka odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołał się również na tajemnicę przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ustawy - stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa.
Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Spółka powołując się na tę podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej nie przedstawił wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanych informacji.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że informacje, których domaga się skarżący, zawierają dane techniczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Zatem organ, nie wykazał przesłanki określonej w art. 11 ust. 4 ustawy zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Podsumowując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego w dniu [...] września 2015 r. przez Stowarzyszenie [...] - Komunikacja Miejska [...] Sp. z o.o. nie przedstawiła jednoznacznego stanowiska. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne, nielogiczne i zawiera wewnętrzne sprzeczności. W takiej formie musi być niezrozumiałe dla adresata zaskarżonej decyzji i przez to nie do zaakceptowania.
W takiej sytuacji z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 kpa również Sąd rozpoznający sprawę nie mógł dokonać obiektywnej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka przedstawiła bowiem jako podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej kilka niepowiązanych ze sobą w logiczną całość argumentów uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej.
Ponownie rozpatrując wniosek o udzielenie informacji publicznej organ po pierwsze musi dokonać analizy, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej z uwzględnieniem umiejscowienia Gazety [...] w strukturze Spółki. Po rozważeniu tej najważniejszej kwestii, Spółka przejdzie do następnych kwestii, tj. czy wystarczające będzie udzielenie odpowiedzi na piśmie, czy też konieczne będzie wydanie decyzji, ze stosownym uzasadnieniem.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.