Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. (dalej zwany: organem I instancji), decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz A. B. (dalej zwanej skarżącą). W podstawie prawnej powołał się na art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku- Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 21 ust. 1, 2 pkt. 1 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz.U. 2018 poz. 2356, zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu).
Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca w dniu [...] maja 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Skarżąca pełni zawodową służbę kontaktową w [...] w B., na podstawie rozkazu z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednak wcześniej, będąc policjantem, otrzymała pomoc finansową w kwocie 17 536, 00 zł, na podstawie art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (dalej zwaną: ustawą o policji) oraz § 4 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.10.2001r w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów (dalej zwane rozporządzeniem).
Jako podstawę odmowy przydziału kwatery organ I instancji powołał przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeśli on lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Skarżąca skorzystała z uprawnienia wynikającego z w.w. przepisu, co w ocenie organu skutkowało tym, że nie przysługuje jej prawo do zakwaterowania.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od opisanej decyzji do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: organem odwoławczym), w którym wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przyznania jej prawa do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.
Uzasadniając odwołanie skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji, gdyż podstawy prawne powołane przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie mają zastosowania i są błędne. W ocenie skarżącej, od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby, przysługuje jej prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby w danej miejscowości lub miejscowości pobliskiej na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 26 ust 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. Podkreśliła, że otrzymana pomoc finansowa z dnia 29 października 2012 r. w kwocie 17 535, 00 zł, udzielona była na podstawie ustawy o Policji i § 4 powołanego rozporządzenia. Pomoc udzielona na podstawie ustawy o Policji, zdaniem skarżącej, nie wyłącza jej prawa do zakwaterowania jako żołnierza zawodowego na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Ponadto wskazała, że bezpodstawny jest twierdzenie organu, że ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, a wydana przez organ I instancji decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2019r o numerze [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej, ma miejsce w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a żołnierz składa należyty wniosek. Rozpoznając wniosek żołnierza, organ Agencji Mienia Wojskowego bada, czy nie zachodzi jeden z przypadków, określonych w przepisie art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, w których wyłączono prawo żołnierza do zakwaterowania. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 w zw. z ust.6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r, na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.).
Pomoc na podstawie tej ustawy miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny, była przyznawana ze środków budżetu Państwa i obok przydziału kwatery realizowało prawo żołnierza i jego rodziny do zakwaterowania. Organ wskazał, że określenie w.w. cezury tj. do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że w dniu 01.01.1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której zastąpiono pomoc finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery; w nowelizacji z roku 2004 ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i wprowadził odprawę mieszkaniową. Tak samo sytuacja wygląda na podstawie ustawy o Policji, gdzie na Państwie ciąży obowiązek realizacji potrzeb mieszkaniowych policjantów, jednak prawo takie nie przysługuje między innymi wtedy, gdy została dokonana wypłata pomocy finansowej, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o policji.
Organ odwoławczy wskazał, że zarówno ustawa o Policji jak i ustawa o zakwaterowaniu mają tożsamy cel: realizację potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i policjantów, którzy z takiego wsparcia mogą skorzystać tylko jeden raz. Żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.21.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.01976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r Nr 5 poz.19 ze zm.), nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa. Sytuacja jest analogiczna w przypadku żołnierza, który wcześniej będąc funkcjonariuszem, otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.
W związku z tym organ odwoławczy uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia z art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, po otrzymaniu pomocy finansowej, funkcjonariusz i żołnierz zawodowy nie mogą ponownie uzyskać przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Organ II instancji ponadto zauważył, że z zasady, wyrażonej w art. 17a ustawy z dnia 11.09.2003r o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019r. poz. 330 ze zm.) (dalej zwana ustawa o służbie wojskowej), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Co więcej, funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego, a na zasadzie wzajemności; również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane jak okresy równorzędne.
Odnosząc się do stawianego w odwołaniu przez skarżącą zarzutu, że w sentencji zaskarżonej decyzji, organ I instancji powołał niewłaściwy przepis art. 105 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że nie stanowi to przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, bowiem pozostałe podstawy prawne zostały powołane prawidłowo.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. jako naruszającej przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu II instancji. W jej ocenie, przysługuje jej prawo do zakwaterowania jako zawodowemu żołnierzowi na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu. Wobec niej nie ma zastosowania przepis art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, a żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu nie wyłącza jej prawa do zakwaterowania. Przepis art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu dotyczy tylko i wyłącznie żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową, a nie funkcjonariuszy innych służb, które posiadają własne regulacje prawne, a próba wykładni rozszerzającej w.w. przepisu jest bezpodstawna i nieuzasadniona. Bez znaczenia pozostaje także nazwa jaką nosi dana pomoc, ponieważ warunki przyznania stanowią przepisy ustawy i organ na ich podstawie powinien dokonać rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ I instancji i organ odwoławczy ustalili dodatkowe, pozaustawowe warunki przyznania pomocy.
Ponadto skarżąca podniosła, iż jako żołnierz zawodowy, odchodząc ze służby, będzie miała prawo do odprawy w związku ze zwolnieniem, które to prawo nie podlega żadnym ograniczeniom, mimo że w przeszłości, odchodząc z policji również otrzymała odprawę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do przyznania zawodowemu żołnierzowi kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji. W tym celu należy dokonać wykładni przepisu art. 21 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zaznacza, że w zakresie ustalenia prawa do przyznania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego nie można poprzestać jedynie na wykładni literalnej przepisów wskazanej ustawy, ale należy dokonać również wykładni celowościowej oraz przede wszystkim systemowej, biorąc pod uwagę również przepisy innych ustaw, dotyczących służb mundurowych.
Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Natomiast na podstawie przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, prawo do zakwaterowania realizowane jest na podstawie jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego;
- 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
- 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 6 ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek:
- 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
- 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
- 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
- 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36);
- 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
W sprawie nie było kwestionowane, że skarżąca, będąc funkcjonariuszką Policji, otrzymała w dniu 29.10.2012 roku pomoc finansową w kwocie 17 536,00 zł. Podstawą prawną pomocy finansowej był art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis art. 95 ust. 1 pkt. 1 wyłącza możliwość przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji.
Biorąc pod uwagę przytoczone przepisy ustawy o zakwaterowaniu oraz ustawy o Policji, wskazać należy, że organ zarówno I jak i II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów oraz zasadnie zastosował art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że skarżąca, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymała ze Skarbu Państwa pomoc finansową na nabycie lokalu mieszkalnego. Porównanie wyżej cytowanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że obie ustawy dopuszczają przyznanie pomocy konkretnej osobie tylko jeden raz.
W uzasadnieniu decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego prawidłowo wskazano, że określenie cezury tj. do 31.12.1995 r. wynikało z faktu, że od 01.01.1996 roku została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu i w jej przepisach zastąpiono pomocą finansową- ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, a przy kolejnej nowelizacji w 2004 roku, ustawodawca zrezygnował z wypłaty w.w. ekwiwalentu i wprowadził obowiązującą obecnie odprawę mieszkaniową.
Dokonując wykładni systemowej przepisów organ prawidłowo wskazał na przepis art. 17a ustawy o służbie wojskowej (z którego wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, na przykład w Policji, na gruncie zawodowej służby wojskowej) oraz na zasadę wzajemności, z których wynika, iż okresy służby funkcjonariusza policji i żołnierza zawodowego, ustalane przy prawie do emerytury policyjnej i wojskowej, traktowane są jak okresy równorzędne.
Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, że żołnierz zawodowy nie jest uprawniony do otrzymania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji. W sprawie zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżącej, która (jako policjantka) otrzymała od Skarbu Państwa pomoc finansową w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu, nie przysługuje zatem prawo do otrzymania takiej pomocy od Skarbu Państwa po raz drugi, tym razem z uwagi na zmianę służby na służbę żołnierza zawodowego.
Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do odstąpienia od dotychczasowej wykładni art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, która została już zaprezentowana w judykaturze sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., I OSK 1418/18 stwierdzono, że z ustawy o zakwaterowaniu wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Mimo iż taki zakaz nie został wyrażony wprost, jednak wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie. Nie do przyjęcia, według NSA, jest zaakceptowanie poglądu, że jedna i ta sama osoba może otrzymać dwukrotnie pomoc publiczną na ten sam cel. Przyjęcie tego poglądu, jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby równoznaczne z tym, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.
Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Zdaniem (większości składu) orzekającego w sprawie niniejszej Sądu, przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do akceptacji praktyki, że przechodząc z jednej służby mundurowej do kolejnej, funkcjonariusz, w szczególności żołnierz, za każdym razem otrzymywałby pomoc mieszkaniową. W konsekwencji mógłby ją hipotetycznie nabyć tyle razy, ile razy w ciągu kariery zawodowej zmieniłby służbę, a zatem tyle razy, ile służb mundurowych (z prawem do przydziału lokalu lub innego analogicznego prawa), jest w Polsce. Tego rodzaju wykładnia stoi w sprzeczności z logiką, celem i sensem wprowadzenia przepisów o pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy służb mundurowych. Systemowa interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, jednoznacznie wyklucza kilkukrotne (więcej niż 1 raz) korzystanie z pomocy Państwa, z racji pełnienia służby w różnych formacjach służb mundurowych.
Dodatkowo, na niekorzyść skarżącej w sprawie niniejszej przemawia fakt, że zarówno będąc policjantką, jak i obecnie jako żołnierz, służy w tej samej miejscowości. Przejście z jednej służby do drugiej nie wymagało więc od niej poczynienia jakichkolwiek wydatków na przeprowadzkę, kosztów zmiany miejsca zamieszkania itp. Ten argument ostatecznie przesądza o bezzasadności stanowiska skarżącej.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Zdanie Odrębne
. Sygn. akt II SA/Wa 2201/19
. ZDANIE ODRĘBNE
Sędziego WSA Piotra Borowieckiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2201/19
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej także: "P.p.s.a.", stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 22016/19 z następujących przyczyn:
Należy na wstępie wskazać, że w rozpatrywanej sprawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału skarżącej A.B. kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszedł do przekonania, iż organy obu instancji, rozstrzygając w analizowanej sprawie, dokonały prawidłowej wykładni przepisów cyt. ustawy oraz w konsekwencji zasadnie zastosowały art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmawiając przydziału skarżącej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że "skarżąca, będąc funkcjonariuszem Policji, otrzymała ze Skarbu Państwa pomoc finansową na nabycie lokalu mieszkalnego".
Sąd uznał bowiem, że należy w pełni podzielić argumentację Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że "żołnierz zawodowy nie jest uprawniony do otrzymania kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jeżeli wcześniej otrzymał on pomoc finansową jako funkcjonariusz Policji".
Sąd uznał jednocześnie, że "systemowa interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, jednoznacznie wyklucza kilkukrotne (więcej niż 1 raz) korzystanie z pomocy Państwa, z racji pełnienia służby w różnych formacjach służb mundurowych".
W mojej ocenie, powyższy pogląd Sądu jest nieprawidłowy, albowiem - wbrew stanowisku składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Prezes Agencji Mienia Wojskowego dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Otóż, z mojej ocenie, zarówno Prezes Agencji Mienia Wojskowego, wydając zaskarżoną decyzję, jak również Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. odmawiającą skarżącej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego dopuścili się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a w konsekwencji owego naruszenia - w sposób nieprawidłowy stwierdzili, że w przypadku skarżącej brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż skarżąca, jako funkcjonariusz Policji, skorzystała wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Tym samym, moim zdaniem, organy obu instancji, wydając wspomniane decyzje w przedmiocie odmowy przydziału skarżącej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
W mojej ocenie, uznać należy, że zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.
Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd mógł wprawdzie uwzględnić fakt, iż wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - moim zdaniem - winien przede wszystkim pamiętać, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. W mojej ocenie, można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.
W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, należy - moim zdaniem - bezwzględnie przyjąć, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.
Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
Ponadto, w przepisie art. 21 ust. 10 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.
W niniejszej sprawie zarówno organy obu instancji, jak i skład orzekający WSA w Warszawie uznały, że skoro na gruncie ustawy o Policji skarżąca traktowana jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, to uznać należy, iż charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzeby związane z realizacją zasady sprawiedliwości społecznej, oznaczają, że należy przyjąć, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz.
W konsekwencji, organy obu instancji oraz skład orzekający Sądu uznały, że w realiach niniejszej sprawy oznacza to, że z uwagi na fakt, iż prawo skarżącej do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.
Tymczasem, w mojej ocenie, powyższy pogląd organów obu instancji oraz składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie, nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor OR AMW, odmawiając skarżącej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 cyt. ustawy.
Moim zdaniem, uznać należy wprawdzie, iż wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna), podzielając jednocześnie pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Niemniej jednak, w mojej ocenie, nie sposób w żadnym zakresie podzielić stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie przez skład orzekający Sądu, jakoby argumenty przywołane przez organy obu instancji przemawiały za uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji obowiązkiem uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącą (jeszcze jako funkcjonariuszkę Policji) pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, która to pomoc - jak mylnie uznały organy - rzekomo nie może być ponownie udzielona w innej służbie, po przejściu do niej przez stronę skarżącą.
Otóż, moim zdaniem, należy wyraźnie wskazać, że w demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować swoje decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Jednocześnie, przyjąć należy, iż - zgodnie z wymogami przewidzianymi w Konstytucji RP - niejasne, czy też niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony.
W niniejszej sprawie uznać należy jednak przede wszystkim to, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, iż organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając skarżącej przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.
Moim zdaniem, nie ulega wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje on prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 120/20).
Owszem, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą jednak być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości.
Z tych względów, nie podzielam stanowiska składu orzekającego WSA w Warszawie co do tego, iż posłużenie się przez Prezesa AMW wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) było zasadne.
W tej sytuacji, uznać należy, że uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19, czy też wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).
Z tych wszystkich względów, moim zdaniem, Sąd winien uznać, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2019 r., Prezes Agencji Mienia Wojskowego dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia wskazanych wyżej przepisów, a to z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.
Piotr Borowiecki
Sędzia WSA w Warszawie