Uzasadnienie
Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 104, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1440 z późn. zm.) – zwanej dalej uondfp, utrzymał w mocy decyzję Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] o odmowie udostępnienia R. G. informacji publicznej
Powyższe decyzji zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. R. G. [...] z [...] wystąpił do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przez Regionalnej Komisji Orzekającej w [...] z wnioskiem o udzielenie, na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacji publicznej:
- – czy wobec Burmistrza Gminy Miejskiej [...] pana K.H. (pełniącego tę funkcję w latach 2007-2018) prowadzone jest lub było postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z wypłatą dotacji oświatowych dla niepublicznych przedszkoli w Gminie Miejskiej [...] w kwocie niższej od należnej?
- – czy wobec Burmistrza Gminy Miejskiej [...] pana R. N. (pełniącego tę funkcję od roku 2018) prowadzone jest lub było postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z niewykonaniem w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych (wypłaty uzupełnienia dotacji zaniżonych w latach 2009-2016), którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności?
- – czy prowadzone jest lub było postępowanie w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych w związku z zaniechaniem ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób prawnych należnego od Gminy Miejskiej [...], powstałego w wyniku wzbogacenia Gminy Miejskiej [...] wskutek zaniżenia dotacji oświatowej?
Odnośnie ostatniego pytania wnioskodawca wyjaśnił, że wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie [...], Sąd stwierdził, że w części okresu objętego pozwem (lata 2009-2016) bez wątpienia doszło do zaniżenia przez Gminę Miejską [...] dotacji oświatowej wypłacanej niepublicznym przedszkolom, a zatem do wzbogacenia Gminy. Równolegle zgodnie ze stanowiskiem Gminy Miejskiej [...] i ww. Sądu, roszczenie organów prowadzących niepubliczne przedszkola z tego tytułu wygasło i nie może być już dochodzone. To zaś oznacza powstanie dochodu, nie wymienionego w ustawie o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego.
Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że wnosi o udostępnienie powyższych informacji w formie pisemnej i przesłanie ich na jego adres.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przez Regionalnej Komisji Orzekającej w [...], powołując się na art. 14 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez wykazanie, że żądana informacja publiczna przetworzona, jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdził, iż żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a jej udostępnienie nie wymaga wykazania przez niego interesu publicznego. Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku uznania jednak przez organ, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, ich udostępnienie jest szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny, gdyż informacje te odnoszą się do kwestii związanych z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miejskiej [...], zwłaszcza dotyczącej właściwego gospodarowania środkami publicznymi o znacznej wartości. Uzyskanie tych informacji daje możliwość podjęcia skutecznego działania w granicach interesu publicznego, który wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie wskazanej instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Uzyskanie żądanych informacji jako realizacja obywatelskiego prawa do informacji publicznej, sprzyja zasadzie jawności życia publicznego i transparentności władzy publicznej, jak również zasadzie jawności finansów publicznych, bowiem informacje te dotyczą majątku publicznego, w tym ciężarów publicznych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...], odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wniosek R. G. nie może być uwzględniony we wskazanej w nim formie, ponieważ dotyczy danych za lata 2007-2020, dotyczących osób wskazanych we wniosku w zakresie określonej kategorii czynów.
Organ zaznaczył przy tym, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2020 r. do uzupełnienia wniosku R. G. nie doprecyzował wniosku poprzez wskazanie, że alternatywnie oczekuje informacji za część okresu np. o sprawach obecnie prowadzonych.
Organ wyjaśnił w związku z tym, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku w zakresie spraw zakończonych w latach 2007- 2013 r., gdyż dokumentacja niearchiwalna za te lata podlegała wybrakowaniu (została zniszczona). Wyjątkiem są sprawy zaliczone dla celów archiwalnych do "kategorii A". Pozyskanie informacji wiązałoby się w tym zakresie z: koniecznością zaznajomienia z rejestrami spraw, dokumentacją związaną z przekazywaniem spraw do archiwum - celem stwierdzenia, czy zakwalifikowano sprawy dotyczące działalności Gminy Miejskiej [...] do "kategorii A", a w wypadku potwierdzenia - zaznajomienia się w archiwum z aktami takich spraw.
Wyjaśniono też, że sprawy za lata 2014-2020 w zakresie objętym wnioskiem wymagają zaznajomienia się z rejestrem spraw, zidentyfikowania spraw dotyczących Gminy Miejskiej [...], zaznajomienia się z aktami tych spraw. Organ zaznaczył przy tym, że wniosek dotyczy całego okresu w nim wskazanego, a z jego treści nie wynika, że wystarczające jest dla potrzeb wnioskodawcy podanie danych za część takiego okresu (np. lata 2014-2020, lub bieżąco prowadzonych sprawach).
Organ podniósł więc, że nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją wskazaną we wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych poprzez sięganie do dokumentacji źródłowej oraz jej analizę. Informacja taka ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest uzasadnione ze względu na interes publiczny.
W ocenie organu, rodzaj interesu leżącego u podstaw wniosku w przedmiotowej sprawie wskazuje na interes prywatny, a nie publiczny. Wnioskodawca reprezentuje własny interes i nie wykazał, by dysponował możliwością wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, co obliguje wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania, powołując wyroki sądów administracyjnych wnioskodawca stwierdził, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Zaznaczył, że dane objęte wnioskiem znajdują się w rejestrze organu. Podkreślił też, że stosowne zaangażowanie pracowników organu, tj. operacja wewnętrzna pozyskania żądanych informacji nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby stwierdzić, że zostanie wyprodukowana informacja przetworzona. Nadto, w ocenie wnioskodawcy, rozpatrując wniosek, organ nie musi podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia, czy też innych sposobów przetworzenia wnioskowanych danych, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji. Żądane dane nie wymagają bowiem "specjalnego" przygotowania dla wnioskodawcy, według wskazanych przez niego kryteriów ani też tworzenia specjalnych zestawień, czy porównań, ponieważ informacje te powinny być już w posiadaniu organu. Tym samym, nie można wymagać od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.
Odnosząc się do zarzutu niewykazania żadnego realnego, szczególnego interesu publicznego wnioskodawca stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej w przypadku wydania decyzji odmownej. Zarzucił w związku z tym, że organ w sposób niewystarczający zbadał okoliczność istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez niego żądanej informacji.
Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji odmawiając udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. zasadnie uznał, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie istnieje definicja ustawowa pojęcia informacji przetworzonej.
W ocenie organu odwoławczego, choć decyzja organu I instancji nie zawierała określenia ilości dokumentów, w oparciu o które możliwe jest pozyskanie informacji, ani ilu pracowników koniecznych jest do uzyskania informacji przetworzonej, to jednak ze względu na zakres czasowy żądanych informacji (lata 2007-2020), zakres przedmiotowy (naruszenia miały mieć miejsce w Urzędzie Miasta i Gminy [...] i dopuścić ich miałyby się dwie wskazane osoby pełniące funkcję Burmistrza Miasta oraz bliżej niesprecyzowany krąg osób - w zakresie wskazanego zaniechaniem ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób prawnych należnego od Gminy Miejskiej [...]) oraz zakres przedmiotowy żądanej informacji (czyny w rozumieniu zarówno art. 8 pkt 1 jak i art. 16 ust. 1 uondfp) – to niemożliwe jest określenie w sposób wyczerpujący takich informacji bez uprzedniej weryfikacji rejestrów i akt spraw. Organ odwoławczy podkreślił, że obok szerokich ram czasowych (kilkanaście lat) wnioskodawca również szeroko określił zakres przedmiotowy, jako wypłatę dotacji "w kwocie niższej od należnej" (co nie jest określone, jako znamię naruszeń dyscypliny wymienionych w art. 8 uondfp, określając w części wniosku, że jego pytanie dotyczy "dotacji oświatowych dla przedszkoli", a w pozostałej części - nie wskazując takiego ograniczenia (dotacje/dotacje oświatowe/dotacje dla przedszkoli).
Dlatego też organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji prawidłowo wskazał zbiór danych informacji, w których dokonać należy kwerendy w celu udzielenia informacji wnioskodawcy. Oceniając w tym zakresie decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, że zasadnie zaliczono udzielenie żądanej informacji do grupy informacji przetworzonych.
Organ odwoławczy podniósł też, że organ I instancji – uwzględniając zakres wniosku – wskazał, że nie dysponuje dokumentacją pozwalająca mu na udzielenie informacji publicznej w żądanym we wniosku zakresie, ponieważ dokumentacja spraw zakończonych w latach 2007-2013 r. podlegała wybrakowaniu (została zniszczona). Wprawdzie, w ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie właściwszym byłoby, jak zgodnie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, poinformowanie wnioskodawcy w formie pisemnej o niemożności udzielenia informacji publicznej. Z uwagi jednak na zakres wniosku organ I instancji zdecydował się na wydanie decyzji odmownej w tym zakresie, co zdaniem organu odwoławczego, spełnia wymóg pisemności udzielonej odpowiedzi, i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji (skoro organ i instancji zachował formę wyższą niż tego wymaga prawo).
Ponadto, organ I instancji poinformował wnioskodawcę, że możliwe jest, że w zakresie spraw podlegających archiwizacji mogą znajdować się sprawy należące do "kategorii A", które mogłyby znajdować się w kręgu zainteresowania wnioskodawcy, jednak wyszukanie ich nie jest możliwe, ponieważ wiązałoby się to z przeprowadzeniem kwerendy w archiwum, tj.: koniecznością zaznajomienia z rejestrami spraw, dokumentacją związaną z przekazywaniem spraw do archiwum - celem stwierdzenia, czy zakwalifikowano sprawy dotyczące działalności Gminy Miejskiej [...] do "kategorii A", a w wypadku potwierdzenia - zaznajomienia się w archiwum z aktami takich spraw. Przy czym, organ odwoławczy podkreślił, że wniosek w części dotyczy lat, co do których, w świetle przepisów uondfp (w szczególności art. 38 i 40 uondfp) występowałaby przesłanka przedawnienia karalności lub nawet zatarcia ukarania (w przypadku stwierdzenia naruszeń dyscypliny finansów publicznych). Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, nie występuje przesłanka uzasadnionego interesu publicznego, przemawiającego za żądaniem poszukiwania takich danych.
Zdaniem organu odwoławczego, o danych, których podania w informacji publicznej żąda R. G., nie można również powiedzieć, aby były one "bezpośrednio dostępne". Z decyzji organu I instancji wynika bowiem jednoznacznie, że dane te nie są możliwe - wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - do pozyskania wyłącznie z rejestru i wymagają wglądu do akt. Poza tym faktem, dane te, ze względu na okres objęty wnioskiem, nie znajdują się już w większości w posiadaniu organu I instancji, a zostały przekazane do archiwum lub wybrakowane. Biorąc pod uwagę to, że siedzibę, obsługę prawną, administracyjno-techniczną rzeczników dyscypliny, zgodnie z art. 70 ust. 1 uondfp, zapewniają rzecznikom dyscypliny finansów publicznych m.in. prezesi regionalnych izb obrachunkowych i to w gestii tych organów leży prowadzenie archiwów przyzakładowych zgodnie z obowiązującymi przepisami, trzeba uznać, że w przygotowaniu niezbędnej wnioskodawcy informacji w żądanym zakresie uczestniczyłyby co najmniej 3 osoby - rzecznik dyscypliny, pracownik obsługi rzecznika dyscypliny i pracownik archiwum zakładowego regionalnej izby obrachunkowej, której Prezes zapewnia obsługę administracyjno-techniczną organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi jednak na brak wiedzy co do liczby spraw w poszczególnych latach kalendarzowych i objętości tych akt nie da się w sposób precyzyjny (w wymiarze godzinowym lub dziennym) zmierzyć nakładu pracy koniecznego do przygotowania żądanej przez wnioskodawcę informacji. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, w tym zakresie taki brak w decyzji organu I instancji należy uznać za dopuszczalny i niemający wpływu na rozstrzygnięcie, zwłaszcza, że na czas poświęcony na udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi miałby również wpływ panujący obecnie stan związany z epidemią COVID-19, który powoduje konieczność pracy zdalnej i zachowanie niezbędnego odstępu społecznego w kontaktach międzyludzkich, w tym również zawodowych - co jednakże w niektórych przypadkach wpływa (w sposób niekorzystny) na czas przygotowania odpowiedzi.
Organ odwoławczy podniósł też, że w pozostałym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że nie było również możliwe udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi na jego zapytanie w części spraw prowadzonych w latach 2014-2020, a dotyczących w istocie dwóch różnych naruszeń dyscypliny finansów publicznych (art. 8 pkt 1 uondfp w zakresie nieprawidłowego udzielenia dotacji dla przedszkoli w Gminie [...] (udzielenia dotacji w kwocie zaniżonej) i art. 16 ust. 1 uondfp w związku z niewykonaniem w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych (wypłaty uzupełnienia dotacji zaniżonych w latach 2009-2016, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności) oraz w stosunku do dwóch różnych osób pełniących łącznie w latach 2007-2020 funkcję Burmistrza [...]. Podobnie zatem jak w zakresie spraw, co do których informacji za lata 2007-2013 żąda wnioskodawca, tu również w pierwszej kolejności należałoby zapoznać się z rejestrem spraw prowadzonych przez Rzecznika Dyscypliny i jego Zastępców działających przy RIO w [...], następnie zidentyfikować należałoby sprawy dotyczące Gminy Miejskiej [...], zaznajamiając się na koniec z aktami spraw, w celu stwierdzenia, czy są w one zgodne w zakresie przedmiotowym i podmiotowym z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.
Jednak organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że takie jego postępowanie - mające przecież na celu udostępnienie informacji publicznej wnioskodawcy - stanowiłoby jednak działanie nieodpowiadające wnioskowi i zmierzałoby jedynie do udzielenia informacji częściowej, ponieważ wniosek dotyczył całego okresu w nim wskazanego, a z jego treści nie wynikało, że wystarczające jest dla potrzeb wnioskodawcy podanie danych za część takiego okresu (np. lata 2014- 2020, lub o bieżąco prowadzonych sprawach). Takiego zawężenia żądanej informacji nie uczynił również wnioskodawca w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. Nie wskazał on również, że uzyskanie informacji publicznej jest uzasadnione ze względu na interes publiczny, co jest warunkiem udzielenia informacji przetworzonej.
Organ odwoławczy dodał też, że zaangażowanie organu pierwszej instancji w poszukiwanie wszystkich informacji w zakresie objętym wnioskiem oznacza również ograniczenie zaangażowania w prowadzenie bieżących spraw. Tymczasem, funkcję Rzecznika Dyscypliny przy RIO w [...] pełni Rzecznik i dwóch jego zastępców i - tak jak w przypadku całego systemu dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - są to funkcje wykonywane "dodatkowo", tj. obok innych działań zawodowych.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie też uznał, że ocena rodzaju interesu leżącego u podstaw wniosku w przedmiotowej sprawie wskazuje na interes prywatny, a nie publiczny. Wnioskodawca nie wykazał, by dysponował możliwością wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Ponadto, jak wynika z literatury przedmiotu, podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej nie są zobowiązane do ponoszenia znacznych nakładów pracy dla przetwarzania informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. pracy licencjackiej, naukowej.
Organ odwoławczy stwierdził nadto, że nie można z założenia przyjąć, by świadczenie usług prawnych innym podmiotom stanowiło przesłankę do uznania, że składający wniosek o informację publiczną będzie wykorzystywał przygotowane przez udostępniającego informację publiczną materiały do realizacji interesu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, żądanie wnioskodawcy stanowić może w istocie nadużycie prawa i nie powinno być uwzględnione.
W skardze na decyzję Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] września 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. zarzucił naruszenie:
- 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną co miałoby obligować skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji;
- 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a organ błędnie zakwalifikował żądane wnioskiem dane jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust.
- 1. pkt 1 u.d.i.p. Tym samym, w ocenie skarżącego nie można wymagać od niego wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.
Powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wykazywał, że skoro wnioskowane informacje znajdują się w zasobach podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna.
Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji błędnie interpretuje pojęcie "przetworzenia informacji" wskazując, że ma ono miejsce również przy wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, w tym znajdujących się w archiwum organu. Taka interpretacja zaprzecza idei rozróżnienia informacji prostej od przetworzonej, ponieważ w istocie każda informacja publiczna gromadzona przez organ stanowi część pewnego zbioru dokumentów i konieczne jest podjęcie pracy celem jej wyodrębnienia, zgodnie z konkretnym wnioskiem o udostępnienie danej informacji publicznej.
Wobec powyższego skarżący stwierdził, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Dane objęte wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. znajdują się w rejestrze organu. Natomiast stosowne zaangażowanie pracowników organu, tj. operacja wewnętrzna pozyskania żądanych informacji nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby stwierdzić, że zostanie wyprodukowana informacja przetworzona. Nadto, organ rozpatrując wniosek nie musi podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia, czy też innych sposobów przetworzenia wnioskowanych danych, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji, w tym znajdujących się w archiwum organu, nie powoduje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji.
Nadto, w ocenie skarżącego, żądane dane nie wymagają "specjalnego" przygotowania dla skarżącego według wskazanych przez niego kryteriów ani też tworzenia specjalnych zestawień czy porównań, gdyż informacje te powinny być już w posiadaniu organu.
Dodatkowo skarżący wyjaśnił również, że jego wniosek zmierza do ochrony uniwersalnego dobra powszechnego związanego z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych, tj. ochrony prawa obywateli do zapewnienia przez gminy odpowiedniej realizacji zadań dotyczących wykonywania w terminie zobowiązań jednostki sektora finansów publicznych, a zatem ma na celu ochronę interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ jej pozyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki.
W ocenie skarżącego, żądane informacje dotyczą kwestii związanych z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miejskiej [...], w szczególności właściwego gospodarowania środkami publicznymi o znacznej wartości. Uzyskanie tych informacji daje możliwość podjęcia skutecznego działania w granicach interesu publicznego, który wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie wskazanego podmiotu w szerokim tego słowa znaczeniu. Nadto, skarżący podkreślił, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie, stwarza szansę sprawowania społecznej kontroli dla wszystkich obywateli, a uzyskanie wnioskowanych informacji, jako realizacja obywatelskiego prawa do informacji publicznej, sprzyja zasadzie jawności życia publicznego i transparentności władzy publicznej, jak również zasadzie jawności finansów publicznych. Co więcej, żądane informacje stanowią informację publiczną szczególnie istotną dla interesu publicznego, ponieważ odnoszą się do majątku publicznego, w tym ciężarów publicznych.
Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżący nie sprecyzował w żaden sposób konkretnej możliwości wykorzystania żądanych informacji, nie wskazał też określonego celu, jaki chciałby zrealizować w interesie publicznym. W ocenie organu, dla uzyskania informacji dotyczących funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miejskiej [...], w szczególności właściwego gospodarowania przez nią środkami publicznymi o znacznej wartości, należałoby raczej wystąpić do organów tej jednostki o właściwe dane. Ponadto, dla podjęcia dyskusji publicznej w celu ustalenia potrzebnych zmian, wystarczyłoby uzyskanie informacji z kilku lat, a nie z kilkunastu lat.
Zdaniem organu, ogólnikowa argumentacja odnosząca się do interesu publicznego nie wyjaśnia, jak uzyskane informacje o prowadzonych postępowaniach w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, miałyby się przyczynić do poprawy przejrzystości gospodarki finansowej tej jednostki samorządu terytorialnego teraz i w przyszłości. W szczególności skarżący jest zainteresowany wypłatą dotacji oświatowych dla przedszkoli w kwocie niższej od należnej na przestrzeni kilkunastu lat. Podkreślono zatem, że unormowania dotyczące dotacji dla przedszkoli niepublicznych w ostatnich latach ulegały wielokrotnym i istotnym zmianom, a ponadto ustawodawca uregulował te kwestie w sposób pozostawiający kompetencje w tym zakresie organom samorządu terytorialnego. Reguły ustalone w ustawie o systemie oświaty okazały się zbyt ogólne i niedookreślone, prowadząc do sporów dotyczących ustalania wysokości podstawy naliczania dotacji między organami samorządu, a dotowanymi jednostkami. Stąd też, zdaniem organu, budzi się kolejna wątpliwość, jak informacje o dotacjach wypłaconych na podstawie już nieobowiązujących przepisów mogą poprawić obecną sytuację w tym zakresie.
W związku z powyższym, zdaniem organu, uzasadnione jest domniemanie, że w niniejszej sprawie udzielenia informacji publicznej chodzi o interes prywatny – co jest jeszcze bardziej prawdopodobne, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, jakiego rodzaju usługi oferuje swoim klientom firma skarżącego, tj. w szczególności pomoc [...] dla placówek oświatowych, w tym uzyskiwanie zwrotu zaniżonych dotacji od jednostek samorządu terytorialnego (źródło: strona internetowa kancelarii).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty konstytucyjnych wolności i praw.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej: u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany. Adresat wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r., tj. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W sprawie nie było również kwestionowane, że informacja objęta wnioskiem posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja ta odnosi się bowiem do działalności Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w sprawach należących do zakresu jego właściwości.
Organ pierwszej instancji uznając, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został w niniejszej sprawie spełniony, wydał decyzję administracyjną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., mocą której odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.
I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, pub. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji.
Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. CBOSA).
W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. CBOSA).
O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14).
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. organ I instancji stwierdził, że wniosek R. G. nie może być uwzględniony we wskazanej w nim formie, ponieważ dotyczy danych za lata 2007-2020. Organ zaznaczył przy tym, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2020 r. do uzupełnienia wniosku skarżący nie doprecyzował wniosku poprzez wskazanie, że alternatywnie oczekuje informacji za część okresu np. o sprawach obecnie prowadzonych. Organ wyjaśnił też, że niemożliwe jest uwzględnienie wniosku w zakresie spraw zakończonych w latach 2007- 2013 r., gdyż dokumentacja niearchiwalna za te lata podlegała wybrakowaniu (została zniszczona). Wyjątkiem są sprawy zaliczone dla celów archiwalnych do "kategorii A". Pozyskanie informacji w tym zakresie wiązałoby się jednak z: koniecznością zaznajomienia z rejestrami spraw, dokumentacją związaną z przekazywaniem spraw do archiwum - celem stwierdzenia, czy zakwalifikowano sprawy dotyczące działalności Gminy Miejskiej [...] do "kategorii A", a w wypadku potwierdzenia - zaznajomienia się w archiwum z aktami takich spraw.
Z kolei, sprawy za lata 2014-2020 w zakresie objętym wnioskiem wymagają zaznajomienia się z rejestrem spraw, zidentyfikowania spraw dotyczących Gminy Miejskiej [...] oraz zaznajomienia się z aktami tych spraw. Organ podniósł więc, że nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją wskazaną we wniosku, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie środków osobowych poprzez sięganie do dokumentacji źródłowej oraz jej analizę. Informacja taka ma więc charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest uzasadnione ze względu na interes publiczny.
Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy zaznaczając, że choć decyzja organu I instancji nie zawierała określenia ilości dokumentów, w oparciu o które możliwe jest pozyskanie informacji, ani ilu pracowników koniecznych jest do uzyskania informacji przetworzonej, to jednak ze względu na zakres czasowy żądanych informacji (lata 2007-2020), zakres przedmiotowy (naruszenia miały mieć miejsce w Urzędzie Miasta i Gminy [...] i dopuścić ich miałyby się dwie wskazane osoby pełniące funkcję Burmistrza Miasta oraz bliżej niesprecyzowany krąg osób - w zakresie wskazanego zaniechaniem ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób prawnych należnego od Gminy Miejskiej [...]) oraz zakres przedmiotowy żądanej informacji (czyny w rozumieniu zarówno art. 8 pkt 1, jak i art. 16 ust. 1 uondfp) – to niemożliwe jest określenie w sposób wyczerpujący takich informacji bez uprzedniej weryfikacji rejestrów i akt spraw.
Poza tym dane te, ze względu na okres objęty wnioskiem, nie znajdują się już w większości w posiadaniu organu pierwszej instancji, a zostały przekazane do archiwum lub wybrakowane. Biorąc natomiast pod uwagę to, że siedzibę, obsługę prawną, administracyjno-techniczną rzeczników dyscypliny, zgodnie z art. 70 ust. 1 uondfp, zapewniają rzecznikom dyscypliny finansów publicznych m.in. prezesi regionalnych izb obrachunkowych i to w gestii tych organów leży prowadzenie archiwów przyzakładowych zgodnie z obowiązującymi przepisami, trzeba uznać, że w przygotowaniu niezbędnej informacji w żądanym zakresie uczestniczyłyby co najmniej 3 osoby - rzecznik dyscypliny, pracownik obsługi rzecznika dyscypliny i pracownik archiwum zakładowego regionalnej izby obrachunkowej, której Prezes zapewnia obsługę administracyjno-techniczną organu pierwszej instancji. Z uwagi jednak na brak wiedzy co do liczby spraw w poszczególnych latach kalendarzowych i objętości tych akt, nie da się w sposób precyzyjny (w wymiarze godzinowym lub dziennym) zmierzyć nakładu pracy koniecznego do przygotowania żądanej przez skarżącego informacji.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, braki w tym zakresie w decyzji organu I instancji należy uznać za dopuszczalne i niemające wpływu na rozstrzygnięcie, zwłaszcza, że na czas poświęcony na udzielenie skarżącemu odpowiedzi miałby również wpływ panujący obecnie stan związany z epidemią COVID-19, który powoduje konieczność pracy zdalnej i zachowanie niezbędnego odstępu społecznego w kontaktach międzyludzkich, w tym również zawodowych - co jednakże w niektórych przypadkach wpływa (w sposób niekorzystny) na czas przygotowania odpowiedzi.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, wydane w sprawie decyzje są w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne, bowiem z ich uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji na obszerne ramy czasowe wniosku. Wyjaśnił, że niemożliwe jest w zasadzie uwzględnienie wniosku w zakresie spraw zakończonych w latach 2007-2013 r., gdyż dokumentacja niearchiwalna za te lata podlegała wybrakowaniu (została zniszczona), za wyjątkiem spraw zaliczonych dla celów archiwalnych do "kategorii A". Z kolei, sprawy za lata 2014-2020 w zakresie objętym wnioskiem wymagają zaznajomienia się z rejestrem spraw, zidentyfikowania spraw dotyczących Gminy Miejskiej [...] oraz zaznajomienia się z aktami tych spraw. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak jak wiele spraw w tych latach prowadził organ pierwszej instancji, w jaki sposób są rejestrowane sprawy, czy rejestracja dokonywana jest zbiorczo, czy w ramach wyszczególnionych kategorii spraw, czy rejestry są prowadzone w formie papierowej, czy też w formie elektronicznej (jeżeli w formie elektronicznej, to czy umożliwiają wyszukanie sprawy według kryterium podmiotowego lub przedmiotowego), a tym samym jak dużego nakładu pracy wymagałoby zidentyfikowanie w rejestrach prowadzonych przez organ pierwszej instancji spraw będących przedmiotem zainteresowania skarżącego dotyczących Gminy Miejskiej [...].
Odnośnie natomiast stanowiska organu pierwszej instancji, że w zasadzie nie jest w posiadaniu żądanej informacji za lata 2007-2013, gdyż dokumentacja niearchiwalna za te lata podlegała wybrakowaniu (została zniszczona), to należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Jeżeli zatem organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji za lata 2007-2013 to powinien poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać w tym zakresie decyzję odmowną.
Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika też w jaki sposób są prowadzone rejestry spraw zaliczonych dla celów archiwalnych do "kategorii A", a tym samym jak dużego nakładu pracy wymagałoby zidentyfikowanie wśród spraw przekazanych do archiwum za lata 2007-2013, tych które dotyczyły ewentualnie Gminy Miejskiej [...].
Wyjaśnień w powyższym zakresie nie zawiera również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, chociaż podjął on próbę pogłębia argumentacji przedstawionej przez organ I instancji.
Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, z której wynikałoby z jakich względów uznał, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z kolei organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a ponadto ustosunkować się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu.
W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dopełniły powyższych obowiązków. Nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości z jakich konkretnie powodów zakwalifikowały żądaną informację jako informację przetworzoną. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej", a przedstawione powyżej kierunki interpretacji tego pojęcia z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego. Nie jest natomiast wystarczający argument, że wniosek dotyczył obszernych ram czasowych. W kontrolowanej sprawie jest to tym bardziej istotne, że żądanie skarżącego dotyczyło spraw prowadzonych przez organ pierwszej instancji w stosunku do jednego tylko podmiotu, Gminy Miejskiej [...].
Konkludując stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny, czy organ dokonał prawidłowej kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na właściwym organie. Wyjaśnienie tej kwestii miało natomiast charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechania organów obu instancji w tym zakresie skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim ustali objętość rejestrów wymagających przeglądu pod kątem realizacji wniosku, wyjaśni czy są to rejestry papierowe, czy rejestry prowadzone w formie elektronicznej, co mogłoby umożliwić szybkie wyselekcjonowanie spraw będących przedmiotem zainteresowania skarżącego według kryterium podmiotowego lub przedmiotowego. Ustali również, jak dużego nakładu pracy wymagałoby zidentyfikowanie w rejestrach prowadzonych przez organ spraw będących przedmiotem zainteresowania skarżącego dotyczących Gminy Miejskiej [...]. W końcu ustali, czy podjęcie tych wszystkich czynności będzie wiązało się z takim nakładem pracy, który rzeczywiście wpłynie negatywnie na bieżącą działalność organu. Organ powinien przy tym mieć na względzie, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępnienia tylko informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zważy, że decyzja powinna wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaki faktycznie konieczny jest nakład sił, środków i czasochłonność, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Również ewentualne zakłócenie normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego, z uwagi na wypełnienie obowiązku wynikającego z u.d.i.p., winno być przekonująco wykazane w decyzji. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że w świetle powołanych wyżej zasad konstytucyjnych oraz przepisów u.d.i.p., należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, przekonującego uzasadnienia decyzji odmownej - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, gdyż skarżący występował w tej sprawie we własnym imieniu i nie był reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.