Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2224/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. Z. J., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

1. - Wnioskodawca - pismem z [...] lipca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg służby; wskazał, że wykonywał ją rzetelnie oraz z narażeniem zdrowia i życia; był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany, zarówno nagrodami finansowymi, jak i odznaczeniami państwowymi; dodatkowo - faktycznie podjął obowiązki w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P. dopiero z dniem [...] czerwca 1978 r.; zatem jego służba na rzecz totalitarnego państwa wynosi zaledwie 2 lata i 3 miesiące, a nie - jak wskazuje Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") - 2 lata i 9 miesięcy; zaznaczył, że przyjęto go do Policji w 1990 roku - bez konieczności przechodzenia procesu weryfikacji; wskazał, że skierowano go na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w P.; orzeczeniem z [...] sierpnia 2011 r. ustalono mu [...] grupę inwalidzką stwierdzając, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą; orzeczenie to określane będzie dalej "Orzeczeniem o Inwalidztwie",
2. - decyzją z [...] września 2018 r. odmówiono wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej; wobec wniesienia na nią skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2228/18) - uchylił to orzeczenie,
3. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. [...] lutego 2011 r.; ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej; ich wysokość zweryfikowano odpowiednio z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej; wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze,
4. - zgodnie z pismem z IPN - stanowiącym informację o przebiegu służby - Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] grudnia 1978 r. do [...] sierpnia 1981 r. - 2 lata i 9 miesięcy,
5. - ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 33 lata, 5 miesięcy i 26 dni (od [...] sierpnia 1977 r. do [...] lutego 2011 r.); do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej - 1 rok, 10 miesięcy i 4 dni (od [...] października 1971 r. do [...] sierpnia 1973 r.),
6. - kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,
7. - Komendant Główny Policji - pismem z [...] marca 2018 r. - przekazał informacje dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; z informacji dotyczącej przebiegu służby w Policji wynika, że w jej trakcie zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie zasadnicze, był awansowany w stopniu służbowym, otrzymywał nagrody pieniężne, a także pozytywnie go opiniowano; odznaczono go Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant"; w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec niego karach dyscyplinarnych; ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego życia i zdrowia,
8. - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
9. 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
10. 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

1. - przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),
2. - przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,
3. - pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),
4. - wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,
5. - przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy wskazano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata i 9 miesięcy a całkowity jej czas to 33 lata, 5 miesięcy i 26 dni; taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, nie może być oceniany jako krótkotrwały; prawie trzyletnie wykonywanie zadań i obowiązków nie może być uznane za tymczasowe; strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby,
6. - odnosząc się do analizy przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania przez Wnioskodawcę zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; jednocześnie odnotowano brak w aktach jakichkolwiek dowodów, aby Wnioskodawca pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia,
7. - podkreślono, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej - przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby bowiem ów wymóg,
8. - odnotowano, że wypłacane Wnioskodawcy świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o podwyższaniu świadczeń",
9. - zawarte w uzasadnieniu wniosku argumenty - dotyczyły zaangażowania Wnioskodawcy w realizację powierzonych mu zadań, otrzymywania przezeń w toku służby pozytywnych opinii służbowych i nagród oraz samego charakteru realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia - nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,
10. - odnosząc się do argumentów Wnioskodawcy wskazano też, że jeżeli nie zgadza się on z informacją o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, wydaną przez IPN, z uwagi na błędne jego zdaniem zapisy dotyczące jej okresu, w tym dat pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji; podkreślono także, że od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego (Wydział Ubezpieczeń Społecznych); wszelkie zatem zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym można zgłosić w danym postępowaniu odwoławczym; prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne to tryb postępowania odrębny - ma odmienną podstawę prawną; nie dotyczy ustalenia prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów, decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach; w tym świetle nie powinno podlegać wątpliwości, że organ w tym postępowaniu jest związany treścią sporządzonej przez IPN informacji o pełnieniu służby,
11. - analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi, gdy funkcjonariusz ma wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

1. - art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że:
2. - jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a jest "szczególne uzasadniony przypadek"; tymczasem kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia",
3. - pojęcie "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt. 1 oraz "rzetelność", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową - słownikowe znaczenie tych pojęć; tymczasem winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, przy uwzględnieniu niepowtarzalności, różnorodności i specyfiki różnych stanów faktycznych,
4. - pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy; tymczasem takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu o podwyższaniu świadczeń; ich wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej; odnosi się natomiast do zagrożenia wpisanego standardowo w istotę służby formacji mundurowych,
5. - art. 7, 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wnikliwego postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji – w szczególności:
6. - poprzez ocenę spełnienia przez Wnioskodawcę kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z narażeniem życia i zdrowia, rozumianych przez organ, jako kwalifikowane narażenie,
7. - pominięcie części materiału dowodowego w postaci Orzeczenia o Inwalidztwie; potwierdza ono u Wnioskodawcy trwałe inwalidztwo [...] grupy, pozostające w związku ze służbą,
8. - art. 107 § 3, w zw. z art. 11 K.p.a. i art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 - bez wyjaśnienia dlaczego:
9. - pominięto w ustaleniach stanu faktycznego sprawy uznanie Wnioskodawcy inwalidą [...] grupy w związku ze służbą; jednoznacznie wskazuje to na pełnienie służby z narażeniem zdrowia, które w związku z tym utracił;
10. - przyjęto, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia; ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia o podwyższaniu świadczeń,
11. - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 2228/18, a w szczególności nieodniesienie się do okoliczności faktycznych w sprawie - w tym:
12. - twierdzeń Wnioskodawcy o spełnieniu przezeń przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku",
13. - brak uzasadnienia czemu Wnioskodawca nie spełnia warunku "krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa" w odniesieniu do okoliczności faktycznych w sprawie,
14. - nieuwzględnienie, że przesłanka "szczególnego narażenia życia i zdrowia" jest wymieniona w przepisie jako przykładowa, a nie konieczna do spełnienia na tle głównej przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 jaką jest "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.".

W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy organ skonstatował, że - wedle treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - dla zastosowania zakreślonego w nim wyjątku konieczne jest kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia. Sąd w tym składzie miał na uwadze, że aktualnie w judykaturze wyrażane są także inne poglądy. Wskazuje się tam, że:

1. - warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet
2. - dopuszczalne było zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Podnoszona także w skardze kwestia, który ze sposobów interpretacji przepisu art. 8a ust. 1 jest trafna, w kontekście ilości przesłanek jakie należy spełnić, pozostaje jednak poza granicami rozstrzygania w danej sprawie. Zarówno orzekający w sprawie organ jak i Sąd są związani oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 2228/18 - wobec treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. We wskazanym orzeczeniu Sąd nie zakwestionował wyrażonej już wówczas przez organ oceny prawnej, że dla zastosowania wyjątku zakreślonego w art. 8a ust. 1 konieczne jest wystąpienie trzech przesłanek. Nakazał zaś organowi wyjaśnienie, jak należy je wykładać oraz odnieść szczegółowo do rozpoznawalnego przypadku.

Mając na uwadze powyższe ramy prawne wypada odnotować, że trafna w realiach tej sprawy konstatacja organu, co do konieczności wystąpienia w rozpatrywanej sprawie trzech przesłanek nie przesądza o w pełni prawidłowym odkodowaniu treści normy wyrażonej przepisem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Należy zwrócić szczególną uwagę na brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Taka wypowiedź prawodawcy uzasadnia wniosek, że nie jest jego wolą uzależnienie wystąpienia wyjątku od samego warunku rzetelnej służby. Uprawniona jest jednak konstatacja, że sformułowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine przesłanka - gdy z jej brzmienia wynika jednoznacznie, że nie stanowi bezwzględnego warunku zastosowania wyjątku (tak znaczenie sformułowania "w szczególności") – musi być wyrażonym przez prawodawcę expressis verbis jednym ze szczególnie uzasadnionych przypadków, w rozumieniu zdania wstępnego przepisu.

Natomiast treść całej normy (zestawienie zdania wstępnego ust. 1 z jego pkt 2) wyklucza jednocześnie uznanie, aby był on - z woli prawodawcy - przypadkiem jedynym, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Odkodowując w dany sposób treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, Sąd podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19) czy z 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19). Są one dostępne dla Wnioskodawcy na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (zwanej dalej "CBOSA").

Wymaga z kolei odnotowania, że - co także dostrzegł organ - same przesłanki zastosowania wyjątku zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna była więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, na co zwracano uwagę w zapadłym już w tej sprawie wyroku. Należało je wyłożyć zarówno w kontekście ich znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych może prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania, lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że określenie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - określenie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18.

Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (u Wnioskodawcy to prawie 33 i pół roku) - okres niespełna trzyletni może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęte przez organ, zawężające rozumienie tego pojęcia.

Orzekając w sprawie, mylnie wobec tego przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa - gdy trwała nie całe trzy lata, przy pełnieniu obowiązków ponad 33 lata - nie należało określić jako krótkotrwałej. Dla oceny, że służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa była faktycznie krótkotrwała nie ma przy tym kluczowego znaczenia, podnoszona we wniosku i skardze kwestia, jakoby zadań na rzecz tego państwa nie realizował on przez 2 lata i 9 miesiące lecz faktycznie 2 lata i miesiąc. Jeżeli był on zatrudniony w strukturach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, kwestia rodzaju wykonywanych zadań i na czyją rzecz były one realizowane może mieć wyłącznie znaczenie w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiające za zastosowaniem wyjątku, gdy spełniono resztę warunków wyłączenia zasad ogólnych (patrz dalsza część uzasadnienia) nie zaś dla oceny samej przesłanki krótkotrwałości służby, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1.

Jednocześnie - w świetle zgromadzonej dokumentacji - organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki, organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie trafne są zarzuty skargi, co do uchybienia wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.).

Wobec sformułowanego w uzasadnieniu skarżonego aktu poglądu, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca – wbrew stanowisku organu - nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie np. reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy funkcjonariusz miał w danym zakresie istotne zasługi i wobec szczególnych warunków służby utracił zdrowie, a - w świetle dostępnych informacji - nie można mu przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych.

Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu - tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. – i w danym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wprawdzie wywody organu, gdzie wskazuje, że warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji - np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Słusznie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia, zaś odmienne stanowisko w danym zakresie (w skardze) jest chybione. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku - gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy - byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że funkcjonariusz pełnił służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń emerytalnych, czy wręcz samo ich pobieranie w myśl rozporządzenia o podwyższaniu świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz nie pobieraniu przez Wnioskodawcę dodatków z tego tytułu. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Stosownej oceny w realiach niniejszej sprawy dokona organ rozpoznając ją ponownie.

Będzie miał przy tym jednak na uwadze, że samej realizacji odpowiedzialnych zadań i związanych z tym stanów psychicznych (np. stresy) nie można traktować jako okoliczności predysponującej do przywilejów – tu wyłączenie ogólnych zasad świadczeń emerytalnych dla funkcjonariuszy. Takie narażenie zdrowia dotyczy bowiem wielu zawodów, przy założeniu rzetelnego wykonywania obowiązków. Z pewnością nie tego rodzaju zagrożenie dla życia lub zdrowia miał na uwadze prawodawca, określając szczególny warunek w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, nadanie Wnioskodawcy w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego brązowej odznaki zasłużony policjant. Wedle § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz.U. Nr 67, poz. 804) odznaka "Zasłużony Policjant" (stosownego stopnia) może być nadana funkcjonariuszowi wyłącznie w uznaniu szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uprawniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, jeżeli możliwe są one obecnie do ustalenia na podstawie zachowanych dokumentów – np. podnoszony w skardze faktyczny okres wykonywania obowiązków, w poszczególnych jednostkach. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego.

W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii faktycznego niewykonywania zadań na rzecz jednostek, gdzie kwalifikuje się to jako służba na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast uznać a priori, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

W kontekście tego, że - z woli prawodawcy - szczególnie uzasadnionym przypadkiem, predysponującym do zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (przy spełnieniu pozostałych) jest służba z narażeniem zdrowia i życia, nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię potwierdzenia uprawnień rentowych Wnioskodawcy i orzeczenia o związku utraty zdrowia z pełnieniem służby. W danym aspekcie nie chodzi wprawdzie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem wykonywania pracy, która nie są specyficzne dla tych służb i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Organ jednak - co trafnie wytknięto w skardze - nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

We wskazanych kontekstach organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i powinności uwzględnienia oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2228/18. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia czy w ogóle była pełniona służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Szerszą argumentację w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika Wnioskodawcy w kwocie 480 zł.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.